目前国家处在全面进入小康,人均年收入达到10,000美元的历史发展关键期。经济发展处在互联网、大数据、智能化快速发展,企业结构升级转型的时代,公民对能力、素质的提升和学习型社会的建立有迫切的要求。党的十九大报告指出“办好继续教育,加快建设学习型社会,大力提高国民素质”。习近平总书记清晰地指明了终身教育体系的关键特征是“构建网络化、数字化、个性化、终身化的教育体系”。国家教育规划纲要以及中共十八届三中、五中全会关于教育工作指示精神也勾勒出终身教育体系的基本架构。

一、高等院校发展学历函授教育终身教育的必然使命

(一)国家大力推进终身教育

党的十九大报告中提出“办好继续教育,加快建设学习型社会,大力提高国民素质”。一方面是针对中国经济社会进入新的历史发展阶段、经济结构的转型升级、互联网科技应用、智能化科技发展、创业创新时代的到来提出的。另一方面,社会的进步、人民群众个性化、多样化的终身学习的需求和学习型社会的到来成为了社会进步的动力。在今后,终身教育学习者的数量会迅猛地增长,高等院校是终身教育的主要提供者。

(二)学历函授教育是高等远程教育的重要组成部分

学历继续教育是终身教育重要的组成部分,是提升就业者文化素质、专业知识、职业技能最重要的途径。学历继续教育经过几十年的发展,形成了三类学历继续教育,根据2018年数据统计,第一类是由共计2,663所高校的继续教育学院开展的函授学历教育。第二类是教育部直属的广播电视大学(国家开放大学),它采用四级管理模式,有3,000所左右分校和教学站。第三类是教育部组织67家高校实施的网络教育。虽然近年来函授学历继续教育招生人数明显下降,但是分布在全国各地的2,663所高等院校的学习中心有着丰富的教育资源,更重要的是,地方高校是地方经济发展,社会进步和人才培养的重要基地。

(三)发展学历函授教育的必然性

学历函授继续教育是建立在2,663所高等院校基础上的,虽然目前因办学质量不高被社会诟病,但笔者认为这只是教育事业快速发展过程中出现的问题,是政策滞后、学历函授教育发展理念认识不到位的暂时表现。只要政府重视,高校认识到位,学历函授继续教育就一定能服务于国家的终身教育事业。虽然我们国家各地区经济发展不平衡,各高校教育资源,教育水平差异也很大,但是在教育部支持下发展了20年的网络教育,让我们国家已经具备了完善的网络教育系统和建立了一批优质的专业课程,这都为共享高等教育资源做好了准备。只要将现代信息技术与函授继续教育相融合,及时出台相应的政策,2,663所高等院校就能为服务高等教育大众化,构建服务全民终身学习的教育体系,建设学习型社会等方面发挥了重要作用。

二、学历函授教育发展中存在的主要问题

继续教育是终身教育的重要组成部分,高等学校是国家履行继续教育职责的主力军,继续教育分为学历教育和非学历教育,国家教育规划纲要明确指出“大力发展非学历教育,稳步发展学历教育”。社会对继续教育的需求将越来越迫切,非学历教育迅猛增加,学历继续教育部分也有很大需求。根据数据统计,2018年全国共招收成人本专科273.31万人,招收网络本专科320.91万人。但是近年来高校学历函授教育发展出现许多问题,比如教育理念滞后,优质教育资源缺乏,教学内容和手段不适应信息互联网发展,质量和监督保障体系不健全,统筹管理体系和运行机制尚未形成,制度和法规滞后等种种问题。

(一)法律政策层面存在的问题

新中国的函授学历教育产生于20世纪50年代,作为对普通高等教育的补充,为当时的经济发展和人才培养起到了非常重要的作用,被称为是第一代的远程教育。上世纪70年代兴起的广播电视教育被称为第二代远程教育。1999年开始由教育部牵头,67所高校参加的网络教育被称为第三代的远程教育。今天三代远程学历教育同时存在,为国家的学历继续教育的发展做出积极贡献。

教育部规范高等学校函授教育的法规性和政策性的文件颁布主要集中在1987-1999年期间。其中1987年颁布的《普通高等学校函授教育暂行工作条例》至今没有进行修改补充。而30年来我国的高等教育已经由精英教育发展成大众教育,高等教育发展由扩张式的发展变成了提高质量的内涵式的发展。在此背景下,函授学历教育的投入显得严重不足,其办学经费唯一来源是维持了20年不变的学费,以福建省为例,函授教育学费为1,680元/年。办学成本太高使主办高校发展函授学历教育的积极性普遍不高。与此同时,省级教育管理机构在后续年份制定的相关管理政策和评估政策,难以适用于当前的函授学历教育,评估标准越来越高,而经费支持和政策扶持跟不上,最终导致评估走过场,政策形同虚设。

此外,政策跟不上时代的进步,政策僵化对新技术引入和应用产生了阻碍作用,使传统的成人教育的函授形式,没能很好地运用互联网技术,造成目前大多数高等学校开展的函授教育还停留在适用传统的教学手段上。

(二)主办高校存在的问题

在政策法规滞后和经费不足的情况下,根据现有的文献资料分析,除了67所发展网络教育的高校和部分医学类高校,大部分高校对学历函授继续教育的发展不够重视,主要体现在没有真正将学历函授教育列入学校教育的整体发展规划中,学历函授继续教育的文凭虽然是国家承认的主办校颁发的大学文凭,但是近二十几年来大部分主办校却没有认真地对待过,学历函授继续教育在大学的学科建设与发展中如同鸡肋,到了弃之可惜,食之无味的境地。

函授教育的主办校都设有继续教育学院,但其中从事专职和兼职的函授教师数量很少。据统计,2017年全省本科高校学历函授教育主讲教师中,高级职称仅占31.96%,初级及以下职称高达42.94%,具有博士学位不到20%,还有将近60%教师只具有本科及以下学历。由此可见,全省高校学历函授教育的师资集中在初级及以下职称、本科及以下学历,高级职称教师偏少,学历层次严重偏低,无法满足高质量学历函授教育人才培养的需求。学历函授教育面对的是成人群体的高等教育,有着特殊的教育规律,从人才培养方案、教学实施到成人教育的研究都有别于普通高等教育,缺少按教育规律组织的教育与研究。函授教育质量下降,其实质是办学定位不明、专业设置不规范、教育内容陈旧、管理监督缺失及资源投入严重不足造成的。

全省高校学历继续教育招生数从2015年的72,257人增长到2017年的84,950人,网络教育在校生数从2015年的31,578人增长到69,369人。学历继续教育、网络教育的规模扩大,教学资源保障,尤其是网络资源建设更显不足。进一步而言,全省高校继续教育科研得不到保障,从事成人教育的教研队伍没有制度建设的保障。

目前从期刊文献的检索中发现除了管理类的文章,真正研究成人教育、教学、实践实训和成人教育研究的文章太少了。学历函授继续主办校不能提供符合成人教育、教学规律的教育,其学历函授继续教育质量的水平可想而知。

(三)校外教学站点存在的问题

教学站点分两类,一类是事业编制的教学点,如中等职业学校等。另一类为具有法人地位的社会教育培训机构。前者拥有充足的教学设备,教学场地,且教学管理人员的基本费用均有保障,函授教育的办学成本可由事业单位承担。后者则所有的开支必须从学费中支出。而目前大部分的校外办学点均是社会教育培训机构。面对运营沉重的经济压力和主办校提供的有限的教育资源,校外教学点的不规范教学和管理变成常态。

教学点教学管理的不规范主要表现在,压缩面授教学课时、聘请低水平的辅导教师、教学过程管理虚设、学生学习过程档案空缺、教材发放不及时、考试作弊、实践实训报告虚假等。这样的情况下会造成三难的状况,教育管理政策的制定者决策、监管之难,主办高校办学与管理之难,教学点教学计划承担与执行之难。三难叠加产生出一个奇怪现象,评估标准越来越高而办学质量越办越差。

三、提升学历函授教育质量的对策

(一)政策法规建议

1.明确学历继续教育在高校发展中的任务与地位

推进全民终身教育是新时期国家发展战略的需要,需要用法律法规促进和完善终身教育体系建立。学历教育与非学历教育是终身教育的重要组成部分,要从政策法规层面明确各类高校在推动终身教育上的主要责任与任务,大力发展非学历教育,稳步发展学历教育;要建立各级、各类型的学历继续教育,让更多的公民加入到终身教育的体系中,参加各种层次的学历继续教育,满足广大公民在政治思想、工作能力与技能、综合素质和文化素养的提升上的要求。

2.保障办学质量,促进各种形式的继续教育协调发展

《中华人民共和国高等教育法》指出,“高等教育发展的核心是提高教育质量制定教育质量的国家标准,建立健全教育质量保障体系。”建立“管办分离”科学多样的现代学校制度的评价标准。建议教育管理部门总结函授教育70年、公开大学50年、网络教育20年发展的经验与得失,利用制度优势,集中优势力量办大事,在政策上解决继续教育领域在规模、结构、效益、质量的问题。

根据全国经济发展不均衡,教育资源不平衡的特点,想发展继续教育,就要政策性引导以双一流大学为主的具有优质教育资源和完整专业学科体系的大学建立适合网络学习的国家级、省级专业课程资源库,建立优质教育资源共享的网络平台。建设以67家开设网络教育的高等院校和国家开放大学为核心的网络专业课程体系,制定学历函授教育与网络教育相融合的学习评估标准。

在构建终身教育的体系下,重新定义各高校在学历函授继续教育中发挥的作用,引进优质教育资源和网络技术,充分发挥2,663所高校的学历函授教育服务终身教育的作用。

3.加大继续教育资金投入

建议各级政府汇同规划、财政、物价,教育管理部门核算学历函授继续教育的办学成本,明确继续教育公益性属性,认真解决办学资金不足的问题,用法规政策多渠保证资金的有效投入。

4.积极鼓励社会资源参与高校继续教育网络平台的建设

鼓励企业与社会资本积极参与,加快现代技术在终身教育中的运用,形成以优质教育资源为核心,科技手段提升高等教育的学习质量的继续教育网络平台。建设高标准的终身教育网络学习系统。

(二)主办高校的对策

1.明确高校实施终身教育的责任

高校不仅要培养具有社会主义理想的合格大学毕业生,也要担负公民的继续教育,高校作为推进全民终身教育,服务国家发展战略的主要力量,必须认清自己在终身教育中的职责,建立起像培养本科学生的成人学习标准,培养继续教育的学生。

2.将继续教育规划纳入学校的发展规划

将继续教育的发展规划纳入学校的发展规划,学历函授教育的人才培养方案必须经过校学术委员批准执行。建立继续教育兼职教师队伍制度,将学历继续教育工作量纳入学校正常的教学绩效考核之中,建立严格的考核体系和教师的晋升机制,提升承担函授继续教育的教师的工作积极性。建立支持学历函授教育领域的理论研究的科研奖励制度。

3.学历函授继续教育必须引入网络教育技术,共享优质课程

主办学历函授教育的高校必须尽快引入网络教育平台和优质的网络课程体系。成熟的网络教育管理平台可以提高管理效率和减低教学成本。优质的共享课程也是多数升格不久的高校缺乏的教学资源,这样使主办校能够将面授制度放在专业核心课程上,在其他课程上选派辅导教师进行线上辅导,可以在很大程度上弥补面授教师不足的缺陷。

4.充实师资力量

各校要选拔一批具有高级职称、硕士以上学位的相关专业优质教师担任专职教师,并建立一套独立的考核、晋升、激励和管理制度。建立继续教育兼职教师队伍制度,着重遴选一批具有市场实操经验的实战型、管理型人才担任兼职教师,并进一步完善兼职教师的准入、考核和激励体系。健全专兼职教师交流互动机制,实现双方的优势互补、共同进步,构筑一支专兼结合、相对稳定、素质优良、结构合理的继续教育师资队伍。

5.突出教学效果

在目标指向上由数量扩张向质量提升转变,视质量为生存线和生命线,确保自身的质量标准和质量保证体系。福建高校在学历继续教育人才培养过程中,要坚持专业核心课程的面授制度,推行教学组织、学习支持、线上教学、互动答疑、课程考核、质量督导等教学工作全程化管理,确保教学质量保障无死角、不打折。同时,尽可能增加实验、实训等实践教学环节,尤其是要采取全面开放高校实验实训室、校外实践基地等方式,确保理工类继续教育学生的实践教学需要,切实增强其实践、创新等能力。

6.加强继续教育学院的管理职责

学历函授教育要提升教学管理水平,继续教育学院要重新制定各项教育管理制度,与校内教学质量制度看齐。要严格履行监管职能,控制校外教学点数量,充分利用网络教育的技术手段督促鼓励学员将线上学习和面授学习相结合。注重学习过程和学习效果,做到按教育规律办高等教育,同时要负责教学质量的评估,做好年度质量报告。形成以本校特色专业为核心并服务地方社会、经济、科技发展的继续教育课程体系。

7.根据社会经济发展要求提升学历函授教育的内涵

根据福建经济发展规划和人才需求情况,学历继续教育的人才培养应该聚焦福建经济的重点支柱产业,福建省“十三五”规划的重点支持和优先发展产业,如制造业中的电子信息、石油化工、机械装备;生产性服务业中的现代物流、金融服务、文化创意和服务外包,此外,还有节能环保、生物医药、海洋技术、高端制造、新能源、新材料等产业。福建高校学历继续教育要围绕全省重点支柱产业、战略性新兴产业,立足所在地区的产业特色及需求和各层次人才的需求,结合各高校的专业特色,切实加强市场调研,不断优化专业结构,逐步设置特色学历继续教育专业,加快打造专业品牌,深化专业评估调整,促使专业建设与产业发展的契合度更高,确保学历继续教育应用型人才培养更加亲行业、亲产业。

(三)建设校外教学站点的对策

1.引入网络技术支持

传统的学历函授教育引进网络教育是传统教育和现代信息技术的深度融合,既保持了成人教育的基本特点,满足了学员多样性、个性化的需求;同时引入高质量的多种媒体学习资源,提升学习质量,提高管理效率和效益。二者结合提供了教学计划多样性和学习的弹性制,教学站点的管理人员应熟练掌握学习技术支持服务体系的运用,保证学习过程的全面监控。

2.要加强政治素质和思想道德教育

教学要落实立德树人根本任务,按照教育部有关要求设置思想政治理论课程,加强课程思政建设。

3.保留专业核心课程的面授制度

面授教师由主办院校派出的优秀的专业教师担任,这不仅有助于保证教学质量,而且通过面授交流与答疑能够将大学文化和氛围融入教学中,弥补了成人学生对主办高校缺失的认同感,填补以往网络教育存在的缺陷。

4.完善教学全程管理

教学点要严格落实主办校下发的教学计划,规范教学组织、学习支持、实践教学、课程考核等教学管理环节,保障实现人才培养目标。要及时掌握学员的学习需求,保证线上学习、线上答疑和线上作业的学习过程全了解,做到教学全过程可记录、可监控、可评价、可追溯。完善学生学习过程监测、评估与反馈机制。

5.接受主办高校和教育行政部门检查

随时接受主办高校和教育行政部门对教学过程开展定期或不定期,常规或专项检查,促进教学管理的规范,确保教学质量。

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