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应对科研经费管理风险的对策与建议

2022-01-10 333 上传者：管理员

摘要：科研经费管理风险日益凸显。本文从科研经费管理的现状出发,结合国家近期出台的科研经费管理改革政策,依据科研项目管理流程,梳理剖析了我国科研经费在申报、使用、决算各环节的管理风险点,针对各风险点,提出了强化科研经费预算管理、细化合同内容、加强经费支出环节审核、培养科研人员廉洁风险意识等针对性建议。

关键词：
对策建议
科研项目
经费管理
风险分析
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一、引言

科研经费是科学技术创新发展的重要推动力量。近年来，各级政府高度重视科技发展，科技投入增长迅猛。2015—2019年，R&D年均增长率为10.82%。其中，2019年全国投入R&D经费达22143.6亿元，比上年增加2465.7亿元，增长12.5%，连续四年实现两位数增长。与此同时，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》《国务院办公厅关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》等一系列“松绑+激励”政策的发布，进一步强化“放管服”改革，扩大了科研院所的经费管理权限。“松绑、简化放权”并不是放任不管，如何识别并防范其中的管理风险点，在国家大量投入科研经费的情况下实现科研经费使用效益的最大化，是我国科研单位面临且亟须解决的关键问题。基于此，本文从科研项目经费申报环节、使用环节、监管环节、决算环节等各个阶段逐一进行风险分析，识别我国科研经费管理存在的风险点，并提出了有针对性的对策建议。

二、文献综述

国外较早开展科研经费管理方面的研究，主要侧重于以下三方面：(1)科研经费预算管理研究。Philip G(2004）剖析了经费管理形式，将预算管理视为经费管理的核心。Don(2000）将科研经费的管理核心放在预算控制上，形成符合预算标准的动态化管理。(2)科研经费获取与使用研究。在经费获取方面，Nahumd(2006）和Abbott(2008）探究科研经费获取方式时发现，政府机构是西方高校获取科研经费的主要渠道。在经费使用方面，Tharman(2007）为了保证科研经费的使用效益最大化，按照直接费用和间接费用对高校经费进行划分。Kristi和Stephen(2011）提出，要完善科研经费财务管理制度，对科研经费的使用进行严格监控。

国内学者对于科研经费管理风险的评估主要侧重于以下三方面：(1)科研经费管理具体环节风险成因研究。如使用环节、监督环节等。(2)科研经费管理风险定性评估。李燕萍等（2009）采用内容分析法对42项政策文本进行了探究，发现经费管理与政策走向趋向于灵活性、自主性；张志军等学者（2016）以科研院所的项目类型和经费来源为切入点，梳理了项目的管理流程，识别了各风险点；姚洁等（2018）在梳理经费管理内容的基础上，剖析了高校经费管理的五大风险，得出各风险点的影响因素。(3)科研经费管理风险模型构建研究。汪静等（2014）基于模糊层次分析法，从管理、环境、人员、技术四方面组建了指标体系，并构架了经费管理风险评价模型；宋欣蔚等（2017）采取多层次模糊综合评价法构造了经费风险评估模型；杨运东等（2019）基于COSO架构的内部控制理论，运用层次分析法，比较剖析了高校层面的科研经费风险因素，并构造了科研经费的风险评估模型；王力（2019）运用BP神经网络评估法进行评价。(4)经费管理风险防控研究。王丽丽（2015）从课题的立项、研究和验收三个阶段对高校科研经费管理进行风险识别和防控，构建了经费管理风险防控机制系统；陶元磊、韦法云（2017）基于管理会计视角，分析了“放管服”政策下的高校科研经费风险管控。

综合以上国内外文献可见，国外学者对科研经费管理的研究主要集中于预算管理、获取与使用等方面，对科研经费管理风险角度展开研究的较少。国内学者近些年才开始对科研经费的管理风险进行评估，研究方法主要为定性与定量研究两种方法。在文献查阅及国家出台的科研经费管理新政策解读的基础上，本文对科研经费的管理风险点进行了深入剖析，并提出科研经费风险管控对策，以推进科研经费的规范化管理。

三、科研经费管理风险分析

科研经费管理是指对科研经费的拨付、支出、日常核算和验收结算等进行审核与管理的流程。为了便于分析，本文将科研经费管理按照科研项目的管理流程，即科研项目经费申报环节、使用环节、决算环节等各个阶段逐一进行风险分析。

（一）申报环节风险

1．经费预算编制与执行脱节风险。

中共中央和国务院出台的《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发[2016]50号）中提出“简化预算编制”创新管理政策，具体做法为简化预算编制科目，打通部分预算科目合并预算，减少部分预算项测算依据等。虽然上述文件提及的“简化预算编制”对此前的政策做了动态创新调整，但在落实这一政策过程中，由于许多科研人员并未受过财务训练，缺乏相关预算及财务知识，无法根据项目研究的合理需要进行预算编制，造成预算编制不科学、不准确、不细化，带来的直接问题就是预算超支、预算之外的采购及临时采购过度等，使得科研经费面临预算编制与执行之间的脱节风险。

2．伪造科研项目合同风险。

项目申报环节，项目组通过造假申报资料与经费预算等方式，在签订项目合同时骗取科研经费。借用项目合同套取科研经费有两种类型：(1)伪造文件，制造失实的合同套取科研经费；(2)项目负责人与其他科研公司联系，并将其列为项目外协合作方，通过签订虚假协议书的方式对科研经费进行套取。例如，山东大学原药学院的博士生导师徐某在未上报学校的情况下，通过与博创研究院合作，签订了虚假的委托加工协议书，以协议费支出的方式将大量科研经费先转入外协公司账户，后用于其为法定代表人的博创研究院的验资与注册。

（二）使用环节风险

1．管理费用违规支出风险。

目前，包括国家社科基金项目在内的多类科研项目不再设置劳务费或咨询费的上限。这给部分科研人员套取科研经费提供了机会。他们列支劳务人员或专家名单，以“劳务费”“专家咨询费”的名目发放。这些劳务人员或专家在收到费用后再予以返还。通过这种操作，科研经费就进入了个人腰包。也有相当多的科研人员以差旅费、会议费名义将个人旅游费用从单位公款报销，骗取项目经费。

2．科研仪器的购置风险。

使用科研经费购置科研仪器过程中，主要的风险包括购置仪器与科研活动的关联性不足、重复购买已有仪器、仪器采购数量及质量显著不符合科研活动的要求等。除此之外，仪器供应商资质不够、联系人并非供应商合法代理人、采购人员和供应商之间非法交易，这都是致使科研经费使用环节出现风险的关键因素。

（三）监管环节风险

1．资产监管不到位的风险。

固定资产是资产管理部门负责的主要项目。在实际操作中，即使固定资产入账，若验收、交接环节的程序没有处理完善，固定资产仍会面临流失风险。若项目管理人未依照固定资产管理制度严格监管科研设备，科研设备则会归为个人所有。

2．外拨资金监管不力风险。

对外拨付资金是监管环节重大风险之一，其套取专项资金的方式主要分为关联交易和转移资金两种。这种行为企图以各自手段转移资金，将资金脱离监管范围，隐蔽性较强。这类问题既是监管的要点，也是难点，其关键在于辨别交易事项是否真实。

3．审计监督滞后风险。

在整个项目流程中，审计部门仅审计项目的结尾阶段，并未综合科研项目全程追踪科研经费的使用效益。科研项目的其他阶段如立项、支出预算、费用使用管理、项目核收等缺乏有力的审计，审计监督严重拖滞，未能有效展现其监督职责，致使经费监管环节存在一定风险。

（四）决算环节风险

1．结余经费留存滥用风险。

相关调查显示，目前我国科研单位项目决算环节存在一种普遍现象，即在项目结题核收后，未按规定及时处理结余经费，而将其长期挂于账上。也有的单位将科研经费结余资金视为私有财产，以科研项目开展为借口报销各类费用，致使上级管理部门对科研项目经费的支出明细不了解，对项目的风险评估、产出评估出现偏差。

2．结余经费管理不规范风险。

当前，我国并未对科研经费的结余管理进行统一部署，致使国内存在着林林总总的结余经费处理方法，不同的科研机构采取不同的结余经费处理方略。就国家省级以上的科研机构而言，大部分机构采取分类管理方式进行结余经费的管理。在给定两年的期限范围内，如若申报了新的科研项目需要向其倾注资金，科研机构将会从结余经费中抽取来推进科研项目的完成。如若超出两年的期限，科研机构需依照经费来源将结余经费进行退回。在此种情形下，一些科研机构则会钻管理制度的漏洞，即在结余经费临近两年的期限时，开始大规模、不科学地使用结余经费。

四、应对科研经费管理风险的对策与建议

（一）申报环节风险应对措施

1．强化科研经费预算管理。

为保障经费预算编制的科学性与合理性，科研人员应与单位财务部门和科研管理部门等相关部门建立良好的沟通机制，积极向财务人员了解编制预算的注意事项、资金管理要求和出台的新政策等，同时，针对不同类别科研项目的实施特点及各项费用预计支出情况，需对经费预算做出综合分析与考量。在编制预算时需实事求是，谨慎预测审计重点科目的资金，做好统筹安排，降低科研经费申报环节的风险。

2．细化合同内容，确保准确清晰。

项目任务书是科研机构向上级主管部门申报立项的重要文件。合同管理部门应对项目任务书内容做到全面管理，确保数据准确、项目逻辑缜密、预算清晰，对违背法律法规的事项逐一进行排查，并对每一个合同的内容进行文字查错，避免语句出现歧义、用词不当、表达不明的情况。

（二）使用环节风险应对措施

1.加强经费支出环节审核。

在进行科研项目经费报销时，科研人员需将合理消费明细与真实合规票据提供给财务处，不得捏造科研活动骗取报销费用。对材料、固定资产等的采购程序进行规整，对货物核收登记、日常监管、出入库等制度进行规范与完善；同时，内部审计部门应对劳务费、评审费、会议费、差旅费等的支出加强监管。将事前审核制度进行改善，各部门责任进行明晰化。

2．培养科研人员廉洁风险意识。

为从根源上防控解决科研经费使用环节的风险，需要保障全体科研人员及其他相关人员树立廉洁风险意识，提升科研人员的廉洁自觉性。可从以下两方面进行引导与规范：一方面，要加强舆论导向，强化科研人员的法治教育以及反腐警示教育，增强相关人员的法律意识，同时大力宣传专项法律条文，提升科研人员的廉洁意识；另一方面，要加强科研人员的法纪意识，科研经费归属于国有资产，对套取、侵占、私自挪用科研经费的科研人员进行违法处理。研究人员应将每一分科研经费用到实处，做到科研经费取之于民用之于民，树立我为国家做贡献的积极价值观。

（三）监管环节风险应对措施

1．建立长效监管机制。

一方面，科研项目承担单位应该建立健全项目检查制度，通过明确科研项目负责人职责与权限，在保证科研经费监督效果的基础上可适当简化办事程序，提高科研项目的研究效率，扩大科研人员的自主权限。在规范制度与自主之间寻求平衡点，达到既能促进科研工作的进度又能确保经费合规有效的目的。

另一方面，科研单位可依托现代化技术管理平台进行科研经费的管理及监督，如定期公开科研经费的去向，对科研经费进行透明化管理。不定期协同多部门开展监督监察工作，强化监督管理制度，以制度作为科研行动的红线准则。

2．加强内部审计监督力度。

科研经费的独特性是内部审核监督的核心，因此，需从科研项目角度出发，对科研项目的研究宗旨与实施进展等基本情况进行把握。对于经费使用途中存在的敏感费用如材料、劳务、委托业务等，应该从是否真实存在，是否与科研项目有关，是否存在徇私舞弊行为等方面着重审查。审查过程中可将因果分析法、顺查逆查法和抽样检查法等各种方法结合运用。必要时还可进行实地考察，对材料、设备购置规格型号、单价及数量等进行审查。内部对科研经费审计过程中发现的问题应及时督促整改。

（四）决算环节风险应对措施

科研项目验收通过后，对于剩余经费应按照有关规定进行处理。对于国家要求返回的应及时返回，不能长期挂账；对于国家不要求返回的经费应结合自身情况，合理安排剩余经费，如可将剩余经费购置研发设备仪器或用于新课题项目的开发中去。

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