当前,我国扶贫事业取得了举世瞩目的成就。据统计,仅2018年我国贫困人口便减少了1386万人,贫困发生率相比去年下降1.43%[1]。在这一过程中,教育扶贫作为阻断代际贫困传递的根本之策,在脱贫攻坚战中发挥着基础性、先导性的战略作用,中央政府已初步完成了教育扶贫全覆盖政策体系。面对我国教育扶贫的新形势、新定位、新挑战,应及时以历史的眼光回顾、总结以往扶贫经验,积极思考和回应教育扶贫所要面临和解决的新命题。鉴于此,本文通过回顾并梳理我国1949—2019年间教育扶贫政策,探讨新时期中国教育扶贫的未来走向,以期为助力2020年打赢脱贫攻坚之战,提供智力支持和经验借鉴。

一、教育扶贫政策的成就与创新

纵观我国扶贫政策变迁,教育扶贫政策遵循国家扶贫战略走向,内嵌于国家扶贫变迁过程之中,逐步实现了从“托底保障型”向“质量提升型”阶段跨越。我国教育扶贫从政策设计到执行机制及时更新、与时俱进,逐步形成了具有中国特色的教育扶贫政策体系,为整体脱贫攻坚事业提供了有力保障。

具体来看,有如下成就与创新:

(一)政策议程推进优先化,彰显体制特色

新中国成立以来,教育扶贫在国家顶层设计中逐渐由边缘徘徊向中心位置移动,在扶贫政策议程中不断前移,其核心地位逐渐确立。中央政府相继出台了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》(1984年)、《国家八七扶贫攻坚计划》(1994年)等政策文件,逐渐将“教育扶贫”推动至国家核心政策议程。进入到新世纪,尤其是精准扶贫理念提出以来,教育扶贫再次被置于“阻断代际贫困传递”的战略地位。随后,我国首个教育扶贫专项政策及五年规划的颁布实施,促使教育扶贫逐渐上升为国家意志和全局性规划。新时代,随着我国贫困人口及贫困空间发生变化,中央政府针对深度贫困地区出台了专项教育扶贫政策,再次确立了教育扶贫工作在这一阶段不可动摇的优先地位。

回溯发展历程可以清晰发现教育扶贫在政策议程中的位序演变,主要来源于中国共产党根本宗旨和中国特色社会主义制度优势。一方面,中国共产党坚持“全心全意为人民服务”的宗旨,这决定了党和中央政府在扶贫攻坚事业中的历史使命和责任担当。历届党和国家领导人始终秉持“教育为立国之本、强国之基”的理念,不断重申和强调“教育扶贫”的战略性地位,这在一定程度上促使了“教育扶贫”成为我国相关政策文件及政府工作会议中的高频词汇。另一方面,在教育脱贫攻坚事业中,我国借助集中力量办大事的制度优势,最大限度的调集社会各方资源及力量,保证教育扶贫事业在思想上、行动上、政治上的统一,进而充分提升教育扶贫治理效能。尤其在决胜脱贫攻坚、全面深化改革、全面建成小康社会的时代背景下,教育精准扶贫不仅是贫困地区教育发展的重要途径,同时也上升到“阻断代际贫困传递”先导性和“发展教育脱贫一批”基础性的战略地位。可以说,我国教育扶贫攻坚过程始终蕴含着国家对贫困群众的深刻关怀,彰显着中国特色社会主义制度优越性。

(二)政策内在蕴意丰富化,凸显文化基因

我国已初步构建起“四梁八柱”式的教育扶贫政策体系,其政策内在蕴意也不断走向丰富化。建国初期,在“千头万绪、温饱第一”的任务驱动下,主要采取救济式扶贫模式。这一时期教育扶贫与农村教育相互融合,政府以公平为导向进行了“普及工农教育”的初步探索。改革开放之后,借助市场经济、土地制度等体制改革,教育扶贫被置于以经济开发为主导的扶贫攻坚事业中。中央政府通过开展星火计划、燎原计划等行动计划,有效缓解了贫困地区的教育发展问题。进入到新世纪,我国在经济高速发展的同时更加注重民生问题,正式启动了西部大开发战略,相继开展了两基工程、雨露计划、学前教育三年行动计划等,这一阶段教育扶贫政策朝向公平与效率兼顾发展。新时代,随着精准扶贫理念的提出,扶贫同扶智、扶志相结合,大力推进教育扶贫全覆盖政策有效落实。

纵观我国教育扶贫政策变迁,不难看出我国教育扶贫政策依次历经了从对公平、效率的单一抉择发展到相互兼顾,再到“以人为本”精细化实施的复杂过程。当前,我国教育改革红利正不断释放,走出了一条独具特色的中国教育扶贫道路。在这条道路的背后,文化作为一个国家和民族的灵魂,为我国教育扶贫事业提供了有力支撑与内在动力。从这一角度来看,教育扶贫政策内在蕴意不断丰富化,在很大程度上与我国强大优势的文化基因相秉相承。一方面,“以民为本”“天下为公”的传统文化基因贯穿于整体扶贫事业之中。与其他扶贫领域相比,教育扶贫印刻着“教育”这一独特视域,以提升人的基本文化素质和可持续发展能力,注重凸显人本价值。另一方面,中国共产党作为我国执政党,在脱贫攻坚事业中发挥着领导核心的作用。在我国教育扶贫的背后实际上折射出中国共产党的价值追求和党内政治文化的充分发挥。此外,“重民本、求大同”的优秀传统文化作为党内政治文化的基础,同样也映射在我国教育扶贫领域内。中国共产党人始终以人民的发展和社会的进步为己任,坚持理论联系实际,密切联系群众的工作方法,秉持艰苦奋斗、清风正气的作风,促使全国全党全民族上下一心,共同完成教育扶贫大业。总的来看,植根于中国社会的文化基因为我国教育扶贫事业厚植了内在驱动力,奠定了坚实的文化自信。

(三)政策执行机制特色化,书写中国故事

高效的执行机制是保障政策实施效果的倍增器。新中国成立以来,我国扶贫开发由“分级负责、以省为主”的省长责任制,演变为“中央统筹、省负总责、县抓落实”的管理体制。为进一步保障教育扶贫工作有序开展,中央政府专门设立“教育部脱贫攻坚工作领导小组”。在教育扶贫政策执行过程中,既要求中央及地方各级政府层层负责,又强调教育部、发改委、财政部等相关部门协调分工,共同助力教育扶贫工作走向常态化与制度化。针对政策评估环节,在中央及地方层面制定考核办法,不断明确各级政府的职责与义务,加强对政策执行的实时监测与调适优化。总的来看,我国教育扶贫事业在层级性政策部署与多部门协调的配合下,保障了教育扶贫效果达成。

受我国行政体制的影响,教育扶贫政策执行机制蕴含着中国特有的体制烙印。首先,以“中央领导+层级传导”为主的行政构架,加速推进了教育脱贫攻坚进入到各级政府的核心议程。中央政府制定了限时性脱贫攻坚目标,各级政府立下了层层军令状,贫困问题受到高度重视。此外,作为重要的沟通协调部门,国务院扶贫开发小组、教育部脱贫攻坚小组起到了重要的辅助作用,减少了教育扶贫信息传递损耗,保证教育扶贫工作高效运转。其次,以“攥指成拳+务实为战”相承合的执行格局,有效促进了教育扶贫领域的合力攻坚。在党和政府领导下,最大限度的调动社会资源参与到脱贫攻坚事业之中,教育扶贫事业涌入多元力量,有效提升了我国教育扶贫事业的活力与生命力。第三,以“实施效果+政绩考核”相挂钩的监督机制,实时保障了政策执行各环节的质量。当前我国教育扶贫事业正举全国之力、攻坚克难,其政策执行机制与我国“分级管理、分级负责”的教育管理体制相辅相成,借力于各部门、各部委的深度协作,谱写了一篇篇精彩的中国教育扶贫故事。

(四)政策实施效果显著化,打造减贫典范

新中国成立至今,我国在共产党的领导下,扶贫开发得到了决定性的进展。其中仅2018年间,“三区三州”贫困人口便减少134万人。具体在教育扶贫领域,截止到2018年底,全国学前三年毛入学率达到79.6%,832个贫困县完成了义务教育薄弱学校建设任务。营养改善计划惠及全国3700万农村学生,身体素质得到明显提高。在高等教育阶段,2018年共有10.38万农村和贫困地区学生通过定向招生计划。在教师队伍领域,有28个省份通过免学费、贷款、学费补偿等多种途径,每年吸引4.1万名高校毕业生扎根乡村教育,壮大了乡村教师队伍数量。同时,“国培计划”已累计培训乡村教师及校园长4.1万人,有效提升了乡村教师素质[2]。总体来看,我国教育扶贫政策实施效果显著,社会效益影响深远。

教育作为脱贫攻坚的治本之策,对于个人及社会产生重要且深远的影响。联合国教科文组织的研究表明,受教育者的层次影响其劳动生产率的水平:本科300%、初高中108%、小学43%,人均受教育年限与人均GDP的相关系数为0.562[3]。教育与人力资本的密切关系,决定了教育在扶贫事业中扮演着不可替代的重要角色。近年来,我国在“扶贫必先扶智、治贫必先治愚”“志智双扶”的导向下,地方政府及相关部门展开了系列属地性探索。譬如福建省针对农村特殊儿童这一群体,构建起“互联网+精准扶贫”模式,实现了远程式遥控扶贫[4];海南省对扶贫机制进行创新,搭建起“三位一体”的教育精准扶贫体系[5];大理和腾冲通过首批挂牌的“柔性引进高层次人才基地”,创新性的引入高质量人才以助力教育精准脱贫攻坚。除此之外,多元社会力量也涌入教育扶贫攻坚事业中,“红绿青蓝”教育资助培训中心、国华纪念中学、中国滋根乡村教育发展与发展促进会等成为中国教育扶贫事业中重要参与力量。可以说,中国特色教育扶贫事业中取得的显著成果,既为我国脱贫事业提供了前进动力,也为解决全球贫困问题贡献了新的方案与实践智慧。

二、教育扶贫政策的反思与挑战

随着我国扶贫事业进入到“啃硬骨头、攻坚拔寨”的关键环节,教育扶贫政策制定日趋明确、配套措施日臻完善,但在理念、内容、保障及评估方面仍存在着矛盾和缺憾。这些潜在问题易催生教育扶贫事业产生“内卷化”问题,致使教育扶贫效果边际效应不断递减,进而影响教育扶贫成效进一步提升。

具体来看,主要表现在以下方面:

(一)政策理念偏重经济思维,系统联合有待加强

教育扶贫是一项系统性工程,不仅要求技术操作的科学与严谨,更强调政策理念的引导与规制,可以说是一项“价值理性”优于“工具理性”的攻坚过程[6]。政策理念作为政策制定及执行的逻辑起点与实践指南,左右着教育扶贫政策效果的发挥。受制于传统“政治-经济”改革的路径依赖,我国教育扶贫政策理念仍存在思维惯性,主要表现为偏重经济思维,而系统联合性有待加强。

一方面,教育扶贫政策设计偏重“政治-经济”关联逻辑。新中国成立至今,教育扶贫在公平与效率的博弈中,不断重申“以人为本”的价值立场,形成了具有中国特色的教育扶贫道路。教育扶贫作为我国扶贫大格局中的有机组成部分,与产业、医疗等领域协同发挥扶贫攻坚“乘数效应”。然而,由于教育扶贫效果的时滞性、价值的潜伏性等特点,部分地方部门更倾向于产业扶贫、就业扶贫等绩效相对显性的工程,而将教育扶贫作为一项阶段性的政治性任务予以对待,一定程度上造成了政策执行资源在扶贫各领域内配置的非均衡性。这种偏重经济效益,而弱化长远收益的政策策略,易催生教育扶贫政策偏差性、选择性、权宜性执行等问题[7]。另一方面,忽视教育扶贫的整体价值,系统联合性不足。从政策制定的各部委来看,我国教育扶贫政策制定总体呈现出教育部门“一家独大”,其他部委参与度较低的态势。通过对2013年之后中央层面出台的14项教育精准扶贫政策统计发现(见表1),其中有87.5%的政策均有教育部署名,发改委、财政部各占比50%左右,其他部委占比则相对较少(见图1)。这种政策设计中系统性与协同性的缺失,不利于合力扶贫攻坚局面的形成。总体来看,传统经济思维产生的路径依赖、各扶贫领域的“各自为战”,均易造成教育扶贫政策偏离预定轨道,进而影响整体脱贫攻坚的进程。

表12013年以来中央政府出台的教育精准扶贫政策

图12013年以来中央教育精准扶贫政策的各部委参与数量统计

(二)政策内容侧重领域不一,均衡施力亟待完善

教育扶贫作为一个综合性工程,内在要求其政策内容的系统有序与科学配置。以教育扶贫作为关键词,通过教育部网站、中央政府网站、国务院扶贫办网站等途径,共收集到建国以来的107份教育扶贫相关政策(见图2)。

图2不同时间段教育扶贫政策要素数量变化图

将政策文本按照扶贫阶段进行划分后发现,我国教育扶贫政策设计总体趋向完善,但存在政策内容侧重领域不一的特征。具体来看,教育扶贫政策内容在基础教育、职业教育及高等教育等领域比重偏大。首先,基础教育作为促进教育公平、推进教育发展的关键抓手,一直是我国教育扶贫事业的重中之重。近年来,通过“两免一补”“薄弱校改造”“营养改善计划”等系列措施,贫困地区的基础教育状况得到了全面改善,为教育脱贫攻坚奠定了坚实基础。其次,职业教育作为提升人口基本素质的有效途径,被中央及地方政府广泛关注。我国相继启动了“雨露计划”“职业教育东西协作计划”“求学圆梦计划”,这些措施可以切实保障帮扶对象掌握实用技术能力,拓宽就业发展渠道,一定程度有效缓解了教育贫困。最后,在高等教育领域,我国启动了“高等教育阶段学生资助政策”“直属高校定点扶贫”“定向招生专项计划”等行动计划,初步形成了以“扶高校学生之贫”及“依靠高校扶贫”的两条路径。

我国教育扶贫作为一项政府主导型事业,往往限于政策内容“更新成本”及“实际收益”之间的博弈,出现停滞变迁现象。长期以来,出于起点低、阻力小、收效快的特点,基础教育及职业教育等扶贫领域为教育政策制定者所青睐。相反,特殊及学前教育等领域政策供给相对不足。由于教育扶贫政策均衡力度的缺乏,农村留守儿童、困境儿童、学龄前儿童等群体仍游离于政策扶持边缘。随着当前我国贫困空间向深度贫困地区的转移,扶贫难度加大、致贫原因复杂多样。如何审时度势,将边缘贫困群体及时完整纳入至政策关照视野,攻克教育短板成为亟待完善的内容。

(三)政策保障重视行政导向,法治约束仍需加强

有效的政策保障机制是政策执行的基本前提。但我国教育扶贫政策保障多注重行政导向,而运用法律法规进行约束则相对缺乏。法律法规的缺位易导致教育扶贫陷入非持续、不稳定的困境。具体来看:

一是教育扶贫政策保障侧重行政导向。在中央教育扶贫相关政策文件中,多以“政策宣传、行政维持”等进行组织保障。通过明确和重申各级政府的职责和义务,勾勒出我国教育扶贫事业的路线图及时间表。在这种“限时性”扶贫目标的督促下,易使各级政府对教育扶贫政策采取变通性执行策略。基层政府在抉择扶贫资源或扶贫措施时,出于自身利益最大化的考虑,偏向于采用权宜性的策略主义,在扶贫“锦标赛”中彰显政绩,造成政策执行的变动性与随意性,进而影响政策执行效果[8]。二是教育扶贫行动的法制性约束仍需加强。尽管在《宪法》《教育法》《慈善法》等法律法规中对于教育扶贫内容均有所提及,但总体上我国未形成完备的教育扶贫法律体系。譬如在社会力量参与教育扶贫出现问题时,缺乏对各方力量的合法性地位、权利及义务等方面的明文规定,追责问责时无法可依的局面时有发生[9]。总体来看,相较于政策文件中的行政约束导向,法律法规的稳定性、可靠性更高,对于教育扶贫工作的常态化、扶贫效果的长效性助力更大。因此,加强教育扶贫领域内法律法规的制定,引导政策和法律优势互补,是下一步工作中需要重点解决的问题。

(四)政策评估侧重模糊描述,科学评价有待完善

科学评估是把控政策方向、提升政策效果的关键举措。教育扶贫作为一项涵盖面广泛、受众群体庞大、政策类型多样的系统性工程,分对象、分阶段、分区域的精细化评价体系起着关键作用。随着2020年全面实现脱贫战略目标的日益临近,如何深入分析和评价投入大量人力、物力及财力的教育扶贫工作成效,诊断当前不足,更好助力脱贫攻坚,成为各级政府工作的重点关注问题。

近年来,我国围绕“两不愁三保障”的目标,相继出台了譬如《扶贫开发工作考核办法(试行)》(2012年)、《省级党委和政府扶贫开发成效考核办法》(2016年)等政策文件。具体在教育扶贫领域,制定了薄弱校改造评估体系、营养改善计划督导条例等,整体形成了以“就学状况、资助状况和就业状况”为重点的教育扶贫考核。在精准理念导向下,我国教育扶贫朝向精准评价、精准改进的方向迈进。这要求在追踪和评估教育扶贫成效时,既要注意权衡贫困地区入学率、就业率等显性指标,也要关注扶贫对象的切实感受;既要针对共性问题提出普适性指标,也要面向深度贫困地区、特殊扶贫对象构建个性化指标。反观当前我国教育扶贫领域,多以“严格考核督查评估”进行一般化、模糊化描述,权威性的专项评估机制尚未出台,科学化指标体系仍在探索[10]。可见,当前教育扶贫亟须构建合理的评估指标体系,通过发挥其督促性、导向性作用,助力教育扶贫政策推进与自我改进的良性循环,顺利推进精准脱贫攻坚目标实现。

三、我国教育扶贫政策的未来趋势与展望

当前我国教育扶贫已进入到冲刺阶段,入之愈深,其进愈难。中央及地方政府必须要着眼扶贫大格局,紧紧抓住教育扶贫瓶颈与短板,不断增强政策法制化与科学评估环节,攻坚克难,续写中国教育脱贫攻坚的新篇章。

(一)立足扶贫大格局,增强教育扶贫政策可持续性

教育扶贫政策既要立足眼下实际问题,也要服务于长远未来。在精准扶贫背景下,我国应坚持以科学化、系统化的战略性思维引领教育脱贫攻坚事业。第一,加强统筹协调,提高教育扶贫政策的融合度。中央及地方各级政府要立足于“三位一体”的扶贫大格局,积极调整教育扶贫政策的弹性及韧性。政策制定者要坚持以包容性增长的视角,将教育扶贫有机嵌入至多维度扶贫视野中,使其与健康扶贫、产业扶贫、易地搬迁扶贫等领域产生联合效应,发挥教育扶贫在整体脱贫攻坚事业中的重要作用。第二,鼓励不同部委之间的通力合作,积极汲取各方力量,共同助力扶贫攻坚事业齐头并进。第三,坚持以人为本,增强教育扶贫的可持续性。在教育扶贫过程中,应重点凸显“人民本位”“教育本原”的特有属性,重新审视个体及社会的发展,破除以往经济效益为主线的思维依赖。政策制定及执行者要深入了解贫困对象的真实诉求,进行精准帮扶,提高贫困人口发展的内生动力。同时,在“志智双扶”的双轮驱动下,明晰“依靠教育扶贫”与“扶教育之贫”的相承关系,实现教育与扶贫的良性联动。这种既保持教育扶贫底色,又在多维扶贫空间中发挥整体效应,可以有效增强政策的持续性与延展性,真正发挥教育扶贫“阻断代际贫困传递”的重要作用,充分体现中国特色社会主义教育的价值追求[11]。

(二)攻克教育扶贫短板,释放教育扶贫政策改革红利

目前,我国贫困空间转向以“三区三州”为代表的深度贫困地区,致贫原因更加复杂。在此背景下,补齐短板、及时改革成为脱贫攻坚的关键之策。

具体来看,第一,各级政府及相关部门要与时俱进更新教育扶贫内容。当前我国教育扶贫政策正在由“基础教育”“职业教育”等领域转变为从学前到高等、职业、民族及特殊教育各类扶贫的分型施策。中央教育扶贫政策在促进政策内容不断深化的同时,更加强调教育薄弱领域的精准扶贫、边缘群体的精准帮扶,逐步构建“多元齐驱、重点拉动”的扶贫格局。第二,随着我国教育扶贫事业正在从“吹糠见米”迈向“滚石上山、爬坡过坎”的阶段,中央要及时针对深度贫困地区、革命老区、民族地区、边疆地区等,予以更加优惠、更加倾斜的政策支持。在保证教育脱贫目标靶心不变的情况下,向最难处、最痛处精准发力。第三,各级政府及相关部门要及时对政策工具进行调试。政策工具作为实现政策目标的手段,在教育扶贫领域中,正在由单一的财政性政策工具走向能力建设型、命令型、激励型、系统变革型、劝诫型等政策工具。中央政府通过强调不同政策工具之间的科学组合配置,将更有利于发挥政策合力,调动扶贫主体的积极性,保证教育扶贫政策的实际效益。由此,我国教育扶贫通过政策内容及政策工具的不断改革与相得益彰,提高政策的可操作性,从而最大限度释放教育扶贫政策改革红利。

(三)加快教育扶贫立法,完善同频共振的监督约束机制

教育扶贫的关键在于精准落实,监督机制与法律约束是其必不可少的保障环节。一方面,中央及地方各级政府要求教育扶贫各方主体间的责任同频共振,构建起以责任体系为核心、监督机制为手段、奖惩条例为杠杆的约束机制。具体来说,首先要建立“各负其责、权责清晰、合力攻坚”的教育扶贫责任体系,明确各级政府及相关部门的责任与义务,制定多方联动的教育扶贫任务书。其次,建立教育扶贫监督检查机制。相关部门可以采用负面清单、问题清单及权利清单等形式,促进教育扶贫工作走向透明公开化。再次,各级政府通过教育扶贫信息系统、评估机制、台帐管理等途径,助力教育扶贫管理的常态化。第三,相关部门要及时出台教育扶贫工作奖惩条例。通过对政策执行各环节进行精细化考核,及时奖励工作绩效突出的工作人员,对工作不力的部门精准到岗到位式约谈问责。另一方面,中央政府要加快教育扶贫立法工作,完善教育扶贫法律体系。整合以往相关法律中教育扶贫的相关条例,尽快制定教育扶贫专项法律法规。中央政府层面应对教育扶贫工作的总体建构、资金使用、项目管理等进行明确界定。尤其在社会力量参与教育扶贫环节中,明晰多元主体的职责与权限,减少教育扶贫工作的随意性;地方政府层面则在不违反上位法的基础上,因地制宜制定地方法律法规,减少基层政府工作阻力。通过中央及地方的法律体系构建,共筑教育扶贫政策执行堡垒,充分保障教育扶贫的科学化、规范化与常态化。

(四)引导政策调适优化,构建教育扶贫成效评价体系

科学的教育扶贫成效评价体系,可以达到以评促改的目的,实现政策推进与自我改进的良性循环。第一,在教育扶贫成效的评价指标设置方面,要突破以往经验型、数字型的思维惯性。在多维评价理念的导向下,不仅要列入教育扶贫对象的客观获得指标,譬如奖助学金、薄弱学校基本条件改善等显性内容,也要将譬如学业能力发展、情感关怀、减贫体验等主观获得感受指标纳入其内。通过立足客观成效和扶贫对象主观获得感受等多个层面,构建主客观相结合的教育扶贫成效评价体系,为基层政府更好的开展教育扶贫实践提供评估借鉴工具。第二,在教育扶贫成效评价主体选择方面,建议完善第三方评估、市县评价、交叉考核等多主体参与机制,防止单一主体考核的结果固化,督促教育扶贫工作切实、有效地推进。第三,在教育扶贫成效评价应用方面,针对教育扶贫对象的特殊性,在精细化的评价思路下,深入探究分群体、分阶段、分类别的评价理念与研究范式。尤其在深度贫困地区,针对教育扶贫政策的边缘群体,分门别类的制定专项评价内容,增强评价机制的适切性。总的来看,中央及地方各级政府通过构建教育扶贫成效评价体系,引导政策改进以扶贫对象为本,更精准指向扶贫对象最迫切、最真实的需要,从而更好助力决胜教育脱贫攻坚战。

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基金:河南省哲学社会科学规划项目“河南省教育精准扶贫的基层治理逻辑及优化路径研究”(2018CJY034);河南省高等学校青年骨干教师培养计划项目“新时期我国教育精准扶贫评价体系创新构建与评价研究”(2019GGJS031).