全面深化改革，推进国家、政府治理体系、治理能力现代化成为新时代的基本的要求与发展趋势。早在2017年，教育部、中央编办、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部等五个部门联合印发了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》，其中针对高等教育改革发展中的学科专业设置、人才培养、人事管理、科研管理、经费和资产使用管理等方面的主要问题，高校办学自主权需要得到切实保障，进而完善中国特色现代大学制度。同时，我国高等教育面临规模扩充与内部管理复杂的现实困境。在“放管服”的时代背景下，高等教育也需要紧随社会趋势优化内部治理，构建与时俱进的现代大学制度，实现内涵式发展。然而，科学的内部治理将成为高等教育内涵式发展的基本特质。全面深化高等教育管理改革，其主要目标是完善和发展现代化大学制度，推进大学内部治理体系与治理能力与时俱进，增强高等教育价值与功能的现实转化效应。为了强化依法治校、优化与完善大学的治理体系，校院两级管理体制改革已经是当前众多高校的必然选择。

一、当前大学校院两级管理改革的基本情况与问题

（一）当前大学校院两级管理改革的基本情况

学校与其内的二级学院之间的关系对于办学活动是有很大的影响作用。我国传统的高等内部管理主要表现为大学办学院，即学校一级支配与主导各二级学院，二级学院没有自主权。特别从上个世纪90年代以来，大学的行政管理超越了学术成为阻碍高等教育发展的不可回避的困境，造成直接的影响便是突现了大学学术文化与行政文化的矛盾。

随着不断满足更多大众对高等教育的需求，迎来了高等教育大众化新时期，高校规模扩大，内部结构复杂，校级单极管理压力倍增。这些校级集中统一管理模式在现实的高校运行中无法很好地发挥激励的需要，随之高校的管理方式在一级管理与二级管理之间形成新关系模式，突出学院的办学实力性，强化学院的办学主体地位。校院二级管理改革的基本内涵是学校简政分化人事、财务、事务处置的基本权力，各二级学院的自我管理成为常态化、自主化，二级学院作为权责利相统一的运行实体得到真正确立。

校院两级管理机制改革的关键是如何进行制度设计，构建权责明晰的“1+N”。“1”就是校院两级管理改革总体的实施办法，“N”是为推动两级协同管理的一系列具体管理办法与相配套的制度，如学院重大事项决策、教学科研管理、学生事务管理、财务人事管理、专项经费管理等方面的制度。

当前，很多高校积极尝试校院两级管理，不断深化机构内部管理体制的改革。其实早在高校实行扩招后，大学规模变大后，很多的大学已经开始启动校院两级管理改革，将相关的权力下放到二级学院，增强二级学院的主体地位。在2013年华中师范大学就出台《华中师范大学校院两级管理体制实施办法（试行）》。近年来，复旦大学、四川大学、中山大学等众多高校纷纷探索并制定校院二级管理改革的实施办法，深化校院二级管理改革。

（二）校院二级管理运行存在的现实问题

针对“放管服”来说，“放”就是校级层面要下放权力，学校不要过多地具体指令学院如何办学，给予自主权力处理自身事务；“管”就是校级层面要创新和优化监管职能，提升对二级学院的宏观调控；“服”就是各行政职能部门要减少二级学院的干预，以二级学院的需要目标为导向，优化服务质量。对照“放管服”的改革实质与要求，对于大学的内部管理来说，要去行政化，变革管理体制，优化内部治理，使之由一级管理向二级管理转变的基本要求，具有很大的难度和复杂性。因此，在校院二级管理改革的现实运行中还是存在如下的一些困境：

1. 权责清单缺乏充分论证有失权威性

校院二级管理改革首先要就大学内部治理突现的问题为导向，解决学校治理过程的现矛盾。很多高校在推进校院二级管理体制改革过程都是学校的党政部门或是发展规划部门牵头制定权责清单，经校党政联席批准，形成制度文本。但是这种流程便捷，便是没有充分发挥二级学院教学与科研的教职工在构建权责清单中的多方主体的作用，缺乏校院二级的充分沟通与交流，使权责清单制度推行权威性不足。因此，推行校院二级管理改革要在充分调研的基础上梳理权责清单，形成确权，使校院两个层级都有明确可行的制度规范。

2. 制度虚化没有真正落实简政与放权

确定校院两级之间的权责标准，构建可行性制度是推行校院二级管理的基础。但是在推行改革的过程中，权责标准划分界限不够清晰，精细化程度不够。从校院二级管理的权责制度设计本身来看，一些高校规定人事权、财务管理权、事务决策权的分解与下放，但是怎么放，怎么衔接统筹还需要一揽子配套制度去支撑校院二级管理的总体目标。为了更好地确立各二级学院的办学主体地位，学院要根据涉及事务的不同类型，确保内部治理结构全面配套，如党政联席决策学院重大事项要有党政联席会议议事实施办法，学院的教学、科研以及学科建设等方面的事务要有学院的教授委员会发挥学术权力的重要作用，在重大事项监督与财务管理方面要有基层民主参与的保障制度等。然而这些配套的制度没有切实地构建完善与执行，无疑导致校院二级管理改革制度虚化，没能真正落实简政与放权。

3. 权力责任下放不对等调控监管缺位

从当前的情况来考察，很多高校积极推进校院二级管理改革，其常规的基本原则导向是扩大二级学院的人事管理权、财务自主权、学科发展与教学科研事务自主权。但是在权力与责任的分配上不能使二级学院的权力、责任、利益三者平衡起来，造成责权不对等，往往学院的责任因目标任务的协议而下达到学院，但是在人事与财务权力的享有上大打折扣，形成学院有责无权或是责大于权。不同的高校，因为学科特色、规模层级以及学院强弱等差异，究竟如何在校院两级进行权利分解与下放无法形成统一的客观标准。鉴于没有较为统一的客观标准，就增加了学校对二级学院的调控与监管的难度与复杂性。这种难度与复杂性直接使得学校对二级学院的调控与监管很难到位，甚至无所作为。

4. 学院管理中行政权仍然超越学术权

“在传统科层组织模式下，中国高校基层学术组织拥有权力较小，校部机关对基层学术组织管得过细、统得过死，严重制约了基层学术组织的活力和创新。”[1]学术界的基本准则是所有成员是平等的。因此，学术控制在本质上具有社团的或是集体决策的性质，其形式上二级学院的学术工作者集体充分地参与到学院管理的决策中去，实现二级管理过程中权力效力的最优化。但在大学对一个国家的战备性意义日益凸现的趋势下，对大学的干预成为政府不得不强化其导向力度，管理超越学术成为迅速发展的普遍选择，从而更多大学的管理机构基本是科层化。这种大学管理的主要特点是强有力的行政力量控制与经济效益优先的市场思路模式，而学术权力日益式微。当很多高校在推进管理改革分解下放权力时，往往形成分解与下放的权力下移到二级学院的行政层级而已，至于在二级学院层面的学术权力没有得足够的调动，形成学院管理中的行政权力超越学术权力的局面。

二、基于制度理性的权责清单是多元主体协同的内生要求

（一）大学内部的组织秩序与多元主体对改革的理念认同

大学作为一个以人才培养为基本功能学术组织，是以学科与专业为基础的。目前，我国高校已经进入大众化的阶段，产业化的特征也非常明显，学生规模与精英化教育来比较已经成倍的扩充，这也使得很多高校内部组织结构增多，日益复杂化，内部秩序也更为纷繁、难以理顺。当前我国高校基于实体不断扩充，学院增多，行政职能部门也不断也更加多样化，内部结构复杂庞大，学校校级层面管理跨度太宽，传统的受行政命令的管理模式无法满足大学内部治理的需要。因此，在以“放管服”为导向的社会体制改革的背景下，大学也要自觉适应变革要求，使学院成为办学的管理重心，让二级学院成为实实在在的办学主体，释放办学活力。英国教育专家托尼·布什对教育管理总结了两个基本模式即正规模式与学院模式。[2]从当前我国大学内部管理模式与托尼布什的管理模式提法相对比，主要就是科层组织模式与学会组织模式两种类型。学校变革牵涉学校系统的多个层面，这些层面既相对独立又相互牵制，构成复杂的多变的关系，这就需要采用有针对性的策略加以调节。[3]学校是一个系统性的有机整体，各个职能部门与二级教学学院相互作用，甚至交叉融合。如果从学校内部的微观运行来考察，其内部是由校级层面的领导班子（党委常委机构与校长办公机构）、各行政职能部门、学术委员会、教授委员会、教代会、各二级学院等。在二级学院内部也细划为相应的党政议事、二级学院教授委员会、学院教代会与学代会等不同层次的主体机构。因此，在改革的过程中，虽然有上层的政策文件的宏观导引，但是很多人对校院两级管理体制改革的理解与如何动作还不能很好地内化于理性的自觉。这就需要针对这种教育改革，在学校内部进行前置性理论动员，形成对“放管服”与校院两级管理体制改革的根本性问题达成共识，形成改革合力，围绕办学目标与任务，展开富有成效的协同治理。

（二）内部协同对制度理性导向下的权责清单的必然诉求

大学校院两级管理体制改革是现代大学制度合理建设的具体化，是系统内部多元主体的协同治理的过程。其实，“完善校院两级管理机制并不是改革的新课题，它的本质是学校与学院的关系，是伴随着大学内部组织分化以及管理层级的增加而产生的大学内部管理中两核心关系之一（另一个核心关系是学术权力与行政权力的关系）”[4]在大学内部实现多元主体内部协同治理，要在改革理念认同与信息共享与整合的基础上，构建内部协同的机制，梳理多元主体的权责清单。这里的机制构建与权责的梳理就是校院两级管理的相配套的一系列事务运作实施办法。因此，“校院两级管理改革其实质是对财权、人权和事权在校院两级的资源配置权力权限的重新划分，其核心内容就是首先要明确规定学校学院在办学过程中所担负的不同责任，并要根据其承担的不同职责赋予相应的权利，并将这些职责、权力固化，上升为学校的制度。”[5]尤其是校院两级管理机制改革的权责清单要以制度理性为指导，实现其立足现实，明确分工与合作，提升大学治理的效能。“制度理性也可以称为制度合理性，从马克斯·韦伯的理解社会学思路，以及法理学对于公正的理解，这种制度合理性也包括两个基本层面，即实质合理性（价值理性）和形式理性（工具理性）”[6]为了实现校院内部不同组织机构的理性运行，对大学内部的行政职能部门、学术权责组织、各二级学院以及二级学院内部的不同主体，进行前置的理性论证，梳理权责清单。其实就权责清单来说，主要来自于“放管服”改革指导下的政府治理现代化的需要而出现的权力清单，即“所谓政府权力清单就是对各级政府及其各个部门权力的数量、种类、运行程序、适用条件、行使边界等方面进行详细统计和全面清理，明晰权责，形成的目录清单。”[7]那么效仿于政府权力清单，大学进行校院两级管理体制改革的内部组织各主体机构也需要在深入研讨论证的基础上职责厘定、运行程序、适应条件、行使边界等方面进行理性地构建。因此，定量与定性的目标责任制管理成为学校对学院的基本选择，以过程跟踪与结果考评管理二级学院，以优化顶层设计、资源供给、协议授权为主要手段服务与推动学院自主办学，以监督制约为主要方式规范学院依法治教。学校各职能部门代表学校在党建与思想政治工作、教学管理、科学研究、学科建设、师资队伍建设、学生事务管理、对外合作与交流、专项经费管理、学院党政联席议事、师生代表民主参与等方面制定政策、组织协调、提供服务保障与指导。

三、内部多元主体协同优化校院两级管理改革的启示

鉴于大学组织内部是由多元主体共构的客观现实，在简政放权优化服务的改革要求下，为了更好地实现改革的目标，切实保证学院办学的主体地位，释放办学活力，针对改革过程中出现的问题，在制度理性指导下，针对学校总体设计、资源配置、学科建设、人才培养与学生事务等事务，创新内部治理结构，充分调动多元主体的积极性，健立健全监测评估、督导问责机制，理顺协同机制。

（一）加强顶层设计，以清晰的学科建设与人才培养为基础优化学院设置

在推进校院二级管理体制改革过程中，根据国家高等教育发展趋势、发展战略、结合自身学科、发展规划与区位优势，加强宏观统筹，做好顶层设计。大学的基本存在价值是以学科建设和人才培养为依托的，校级层面的权责是什么，学院作为最基本的办学主体的权责又是什么要界定清晰。因此，大学的各个学院的设置要以学科门类或一级学科为基础，拓展统筹发展相关与交叉学科，搭建科研平台。顶层设计要把紧扣学科建设目标与人才培养的根本任务两个维度，做好学院这个主体的设置，明确学院是学校学科建设与人才培养的实施主体地位，根据学科发展趋势与社会人才市场需要加强对本学院学科建设、人才培养、科研平台搭建实行自我统筹管理。只有清晰的学科建设目标与人才培养任务才能更好的赋予学院的存在地位与价值，调动学院全面地释放自身的办学活力，也为进一步构建调控与考核体系准备前提，形成可行性评估抓手。

（二）优化目标考核，注重动态调控进而明确监管主体责任

根据《教育部等五部门关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》的要求看出，准确把握校院二级管理体制改革的精神实质，学校分解下放权力，实现一级管理向二级管理转变，要做到“简政放权”但又必须做到“放管结合”。校级层面要具备防范放权的风险控制与监管措施，加强制度建设做到依法治校，健全可操作的绩效考核、监管问责与创新激励的机制。在以问题与目标为导向的监测过程中，要注重结果导向，更要常态化地加强过程调控，针对学院运行过程中偏离目标任务所造成的负面清单要及时梳理，限时整改，切实问责。在不同学院考核无法实现统一标准的情况下，目标绩效考核可以通过第三方考核，直接对标的不是本校的不同学科的学院，而是其他兄弟学校的相同或相似学科的学院。如在一所大学内对法学院的绩效评价无法用会计学院或是经济学院的指标来考核，而通过第三方考核的方式，与其他相类似的高校的法学院相比较来考察发展情况。因此，学校要优化考核方法，明确学校各项事务推进发展的监管主体的责任，注重动态调控，跟踪监察。

（三）保障多元参与，发挥学术权力与基层民主的协同作用

传统大学管理的基本模式体现对人治依赖与行政推进的固化思维，把改革看成上位要求，忽略多元主体的参与。而新的时代背景下，党与国家对全面深化体制改革提出明确的要求，坚持人民为中心，把群众路线贯彻到治国理政之中，依靠人民创造历史伟业。因此，当前校院二级管理改革要在依法治校的总体框架下，激发多元主体的活力，保障多元主体的切实参与。在校院二级管理改革过程中，从提出与论证，到制度的运行与监督，党委的宏观引领，行政负责推进，学术权力与基层都需要全程参与，保障学院的治理是在集体决策与民主监督中实现学院办学目标。在保障多元主体参与的过程中，要强化宣传教育，提升学校职能部门与各二级学院人员对教育改革的思想认同，进而转变学校上下的服务意识，形成推进校院二级管理改革的工作合力。

（四）硬化制度约束，允许不同学院多样化的自我管理模式

校院二级管理改革是应对教育发展趋势的内涵升级与自我革新，其面临的困境与阻力无法回避。在此过程中，不管是党政领导的积极推动，还是学院基层的广泛参与，其关键的前提要完善相关配套制度建设，硬化制度约束。所谓的硬化制度约束，就是在保证制度细化与可操作的基础上，确保校院管理中的不同权力的行使，考核评价，事故问责等环节，有据可依，强化依法治校。虽然校院二级管理强调凸现制度的硬性约束，但是一所大学通常设置若干学院，这些学院因为学科专业性质、历史传统、学术团队强弱差异较大，管理上的“一刀切”反而会造成矛盾与困境。这就需要在总体目标的导向下，使不同学院在不违背学校宏观制度框架内，结合自身的学科发展与人才培养任务构建符合自身发展的管理模式，允许二级学院管理的多样化。

参考文献:

[1]周光礼.大学校院两级运行的制度逻辑:国际经验与中国探索[J].高等教育研究,2019,40(08):27-35.

[2][英]托尼·布什.当代西方教育管理模式[M].强海燕,主译.南京:南京师范大学出版社,1998:30,75.

[3]杨小微.全球化进程中的学校变革———一种方法论视角[M].上海:华东师范大学出版社,2004:168.

[4]杨颉.协同治理协议授权———探索校院二级管理改革新路径[J].中国高教研究,2017(03):12-16.

[5]卢国强,薛松.新形势下深化高校校院两级管理体制改革的探索与思考[J].中国农业教育,2018(04):31-35+93.

[6]司汉武.制度理性与社会秩序[M].北京:知识产权出版社,2011:222.

[7]国家行政学院编,马建堂主编.大道至简简政放权的理论与实践[M].北京:人民出版社,2016:130.

武蓓.“放管服”视域下的校院两级的协同管理研究[J].高教学刊,2021(07):156-159.