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浅谈行政事业单位内部控制的优化路径

2022-05-30 17 上传者：管理员

摘要：通过建立良好的内部控制环境，进行准确的风险评估，开展有效的控制活动，并提高信息传递与沟通能力，加强对内部控制实施情况的监控，可以有效保障行政事业单位持续高效运行，提升公共服务能力。本文介绍了行政事业单位内部控制的基本内涵与现实意义，分析了目前内部控制中存在的主要问题，并提出完善措施，以供参考。

关键词：
公共服务
内部控制
经济业务
行政事业单位
财务管理
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一、引言

行政事业单位肩负着公共管理和公共服务的重任，在社会经济建设和国家发展过程中发挥着重要作用。目前，行政事业单位已经将内部控制报告纳入单位决算报告体系，内部控制建设取得了一定成效，但是在部分方面还存在一些问题，需要加以优化。

二、行政事业单位内部控制概述

1. 行政事业单位内部控制的基本内涵

行政事业单位内部控制是单位通过制定制度、实施方案和采取措施，对预算绩效、政府采购、财务收支、国有资产、建设项目等经济业务进行管控的行为。良好的内部控制能够切实保障行政、管理、财务和会计系统互联互通，实现行政事业单位的发展目标，确保资产安全，提升财务报告及相关信息的真实性和完整性，提高履职能力和公共服务质量。

2. 行政事业单位内部控制的重要意义

(1）有助于实现行政事业单位的合规目标。行政事业单位内部控制应贯穿决策、运行、监控、评价及报告等全过程，对所有业务实行全覆盖。通过闭环监督，优化资源配置，防止财政资金的违规操作，杜绝违法乱纪现象发生，提高廉政建设水平，实现财政资金效益最大化，全面提升综合管理能力，从而保证行政事业单位各项活动合法合规。

(2）有助于保障行政事业单位的资产安全。通过构建内部控制体系中的资产管理制度，完善从资产购置、领用、变动到报废的全过程管理，规范资产清查制度，避免资产闲置，加强跟踪管理，落实管理责任，从而保障各类资产的安全，防止国有资产流失。

(3）有助于确保财务报告及相关信息的真实完整。通过构建内部控制体系中的财务管理制度，识别财务管理中的风险并采取有效措施，对相关人员进行严格约束，加大对会计信息的审核力度，保障财务会计管理合法合规，确保财务报告及相关信息真实完整，为各项决策提供准确的数据支撑。

(4）提高公共服务的效率和质量。通过对各项业务活动建立完善的内部控制制度，明确岗位职责，规范办事流程，强化监督约束，提高办事效率，可以有效保障行政事业单位的有效运转，提升公共服务质量。

三、行政事业单位内部控制存在的主要问题

1. 内部控制工作人员素质不高

有些行政事业单位对内部控制的全员性和系统性的认识不足，片面地认为内部控制只是财务部门的职责。目前，内部控制工作人员的业务素质难以满足相关要求，不严格执行内部控制流程，风险识别能力不足，风险分析不精准，风险应对不当，影响单位内部资源的整合利用。

2. 单位层面内部控制薄弱

(1）内部控制机构设置不合理。部分行政事业单位还未成立内部控制领导小组和工作小组，内部控制牵头部门及内部控制评价监督部门不明确，缺乏有效的内部控制组织框架，无法促进内部控制工作高效运行。

(2）内部控制机构运行不规范。部分行政事业单位的内部控制机构形同虚设，运行规范性不足。例如，未开展内部控制专业知识培训，未召开内部控制领导小组会议，未定期评估相关风险，内部控制评价不到位，考核评价结果未得到有效运用。

(3）制衡机制不完善。部分行政事业单位未建立完善的分事行权、分岗设权、分级授权及定期轮岗制度，缺乏专项审计监督，职责不明确，决策程序不规范。

3. 业务层面内部控制薄弱

(1）预算控制薄弱。首先，部分行政事业单位的预算事前控制不到位，预算编制没有进行详细论证和分析规划，绩效目标模糊不清，支出方案没有细化，预算准确度有待提升，导致预算调整较为频繁，资金使用的规范性不足。

其次，部分行政事业单位的预算事中控制弱化，预算执行监控力度不足，没有对预算执行和绩效目标的实现情况进行监控，削弱了预算约束力。

最后，部分行政事业单位的预算事后控制不完善，绩效自评及重点绩效评价不到位，评价结果未得到有效运用。

(2）岗位设置不合理。部分行政事业单位没有落实不相容岗位相分离的原则，未制定关键岗位人员的轮岗制度，轮岗周期和轮岗方式不明确。例如，出纳兼职复核岗，采购兼职保管岗，可能给单位带来不必要的风险或损失。

(3）内部控制制度不健全。首先，部分行政事业单位的内部控制制度照抄照搬其他单位，未结合实际情况来完善，无法发挥实质性作用。其次，内部控制制度及流程图并未覆盖所有业务和环节，没有随着现实情况的变化进行及时更新，内部控制制度缺乏可操作性。

(4）内部控制制度执行不严。部分行政事业单位的内部控制制度流于形式，执行力不足。例如，预算绩效管理未实现全方位、全过程覆盖，政府采购合规性欠缺，固定资产账实不符或处置不规范，收支管理不到位，建设项目的可行性研究不深入，合同订立和执行过程的规范性不足。

4. 内部控制信息化建设滞后

部分行政事业单位在信息化建设方面较为滞后，信息系统只具备报表编制或信息记录的功能，并未嵌入内部控制流程，造成内部控制信息化建设存在不足。

四、行政事业单位内部控制的优化措施

1. 提升内部控制工作人员的素质

一方面，行政事业单位的管理层应该充分发挥带头作用，积极宣传内部控制的重要性，切实强化内部控制意识，采取有力措施推进内部控制建设，将内部控制制度作为日常工作准则，形成单位一把手负责、内部控制机构指引、全员参与的内部控制环境。

另一方面，引进专业人才，为行政事业单位内部控制注入活力。同时，行政事业单位要加强内部控制培训，提高内部控制工作人员的专业胜任能力，营造良好的学习氛围，不断提升风险识别、分析和应对能力，切实提高内部控制工作人员的综合素质。

2. 强化单位层面内部控制

(1）组建合理有效的内部控制机构。首先，内部控制机构建设对内部控制的有效运行至关重要。行政事业单位应积极建立内部控制领导小组和工作小组，明确内部控制牵头部门。例如，设置内部控制委员会及办公室，由内部控制委员会负责内部控制制度的制定工作，审议重大风险和重大事项的内部控制制度及措施，指导和监督各部门的内部控制工作。内部控制委员会下设的办公室，主要负责日常的内部控制工作。

其次，行政事业单位应设立独立的评价监督部门，客观公正地履行监督职能，不仅审查财政资金的合法合规性，并对单位内部控制工作进行有效评价，及时发现内部控制存在的风险点和漏洞，提出整改建议。同时，还需要加强外部监督，为完善行政事业单位内部控制制度提供支持。

(2）规范内部控制机构的运行。内部控制机构的规范运行，为内部控制顺利落实提供了有力保障。行政事业单位内部控制领导小组应定期召开内部控制工作会议，针对各类问题提出有效措施，积极开展内部控制培训；制订内部控制评价方案，开展内部控制评价，针对发现的问题，及时更新内部管理制度，落实责任，作为监督问责和选拔任用的重要参考依据。

(3）建立完善的制衡机制。首先，行政事业单位应该明确分工，实现不相容岗位相分离，对相关岗位依职定岗、分岗定权、明确职责，对重点领域的关键岗位建立定期轮岗制度；同时，建立部门职责清单和岗位责任清单，针对不具备轮岗条件的岗位进行专项审计。

其次，对各岗位分别授权，并明确相关授权事项。对于重大决策事项，严格落实公众参与、风险评估、专家论证、集体讨论决定、合法性审查等流程。

3. 加强业务层面内部控制

(1）提高预算管理能力。首先，预算编制应贯彻国家有关方针政策，根据财务状况和发展战略规划，参考往年的预算执行情况，结合事前绩效评估及重点绩效评价结果，坚持厉行节约的原则，在确保重要事项的同时兼顾一般。不断优化支出结构，防止资金滥用，并按照规定程序对预算方案进行充分论证，确保预算编制的科学性和准确性。

其次，加强对预算执行的监督管理，将经过批准的预算方案作为各项支出的基本依据，并建立健全分析制度，定期召开预算执行分析会议，从定量和定性两个层面研究预算执行情况及改进措施，从而加大预算约束力，提升资金使用效益。

最后，完善预算绩效管理制度，并将事前绩效评估、绩效自评及重点绩效评价结果等，作为预算安排的重要参考依据，从而推动内部控制工作深入开展，以绩效目标为导向开展内部控制工作。

(2）合理设置岗位。行政事业单位对于各业务环节中的不相容岗位，应采取分离措施，避免职能交叉、重叠；通过明确岗位责任和职责权限，建立各司其职、各负其责及相互制衡的工作机制，实行定期轮岗，防止内部管理漏洞，保障内部控制工作有序进行。

首先，明确预算业务管理中的预算编制与审核、预算审批与执行、预算执行与分析、决算编制与审核相互分离，并明确收支业务管理中的收款与会计核算、支出申请与审批、支出审批与付款、业务经办与会计核算相互分离。

其次，明确政府采购业务管理中的采购申请与审核、采购方式确定与审核、采购执行与验收、采购验收与登记相互分离，并明确国有资产管理业务中的货币资金保管与账目登记、资产财务账与实物账、资产保管与清查、对外投资立项申报与审核相互分离。

最后，明确建设项目业务管理中的可行性研究与决策、预算编制与审核、决策与实施、实施与支付、实施与验收、竣工决算与竣工决算审计相互分离，并明确合同业务管理中的合同拟定与审核、合同文本订立与合同章管理、合同订立与登记台账、合同执行与监督相互分离。

(3）建立健全内部控制制度。内部控制制度是内部控制活动的行动指南，建立完善的规章管理制度，才能使管理活动有章可循，实现按制度办事、靠制度管理。行政事业单位应建立完善的内部控制体系，包括基本规范、内部控制专项应用指引和内部控制操作规程，明确内部控制责任制度，不断提升内部控制制度的全面性、适用性和完整性。例如，某财政局建立内部控制基本制度，明确内部控制基本规范、原则及框架体系，作为各部门建立和实施内部控制的基准。

同时，依据基本制度及各部门职责范围，制定各类专项风险管理办法，并进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正的全过程管理。再由各部门根据基本制度、专项风险管理办法及有关规章制度，准确评估本部门的各类风险，明确岗位责任并完善工作流程，从而建立健全内部控制操作规程。

(4）严格执行内部控制制度。内部控制制度是开展内部控制工作的基础，只有严格执行，才能发挥制度的实质性作用。行政事业单位要加大内部控制制度的执行力度，通过对内部控制评价等级的横向和纵向比较，加强规范管理和风险防范，切实提升单位综合治理能力。

例如，在预算绩效管理方面，达到一定金额的新增重大项目，要检查是否按制度要求进行事前绩效评估，绩效目标是否合理有效，绩效运行监控是否落实，绩效自评是否全覆盖，各种评价结果是否有效运用；在支出管理方面，“三公”经费支出要检查是否厉行节约。

4. 加强内部控制信息化建设

行政事业单位应加强信息系统建设，依托大数据技术及云计算技术等，实现财务部门和业务部门之间的数据信息同步更新和实时共享，及时准确地收集、处理、传递与内部控制相关的信息，并加强内部控制分析，确保进行有效交流沟通，降低人为操作的失误率，从而提高内部控制工作的质量和效果。

同时，应建立健全风险评估和自动预警机制，将内部控制管理嵌入信息系统，并覆盖各业务流程，这样可以及时发现风险点，堵塞系统漏洞，通过信息化手段对流程执行进行全过程监督，进而优化业务流程的控制机制。

五、结语

综上所述，行政事业单位应建立健全与行政、管理、财务和会计系统融为一体的内部控制体系，提高内部控制工作人员的专业胜任能力和综合素质，全面优化单位层面和业务层面的内部控制机制，积极运用信息化手段将内部控制关键点嵌入业务系统，从而提高行政事业单位的财务管理和资产管理水平，提升单位的履职能力和履职效果，保障单位运行合法合规，进一步提高社会公共服务水平。

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文章来源：诸丽.行政事业单位内部控制优化研究[J].行政事业资产与财务,2022,(10):73-75.