2019年1号文件《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》、2018年1号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中均提到“民族村寨”“农村地区少数民族文化”“民族奶业”等乡村议题,这些议题均与民族乡紧密相关，充分表明民族乡在新时代乡村振兴进程中大有可为。目前学术界关于民族乡的研究主要集中在两个领域。

一是民族乡法制建设。一方面宏观探讨民族乡的法制建设,例如有人在呈现出民族乡的法制建设经历了立法、执法、司法、守法和法的监督等阶段后，指出我国民族乡法制建设过程中，党和国家的高度重视和政策法规是重要政治保证和支撑，与时俱进的动态发展是源泉。[1]有人从民族乡法制化建设的法理基础分析，阐明解决问题的具体策略途径。有人以“政策保障”“政策落地”为视角，探讨全国首个民族乡保护和发展条例出台的现实意义[2]。还有人系统地分析了民族乡的法制建设过程中存在的问题，提出完善民族乡法制体系等应对策略[3]。另一方面以具体的民族乡立法为案例，探讨民族乡行政工作条例的贯彻落实。例如，有人对黑龙江省实施民族乡工作条例取得的成效和存在的问题提出了一些思考，提出“突出少数民族和民族地区的特点、突出具体化、突出实事求是，一切从实际出发的原则”三点要求[4]。有人以恩施土家族苗族自治州的民族乡为例，提出“国家与地方的立法机制是民族乡法制诸多问题的主要来源”;还有人以广西民族乡为例，提出解决民族乡散居少数民族特有权益保障的合理路径[5]。

二是民族乡经济社会发展研究。例如，有人提出要采取得力措施，大力推进黑龙江省民族乡（镇）新型城镇化建设，主要包括转变经济发展方式、传承民族文化、给予相应的法律地位三方面[6]。有人从城镇化背景下民族乡的发展问题出发,提出了加大扶持力度、深化和健全对口帮扶工作的长效机制、严格规范民族乡撤乡建镇（街道）的程序和条件、加大民族文化传承保护工作力度、提高民族乡镇干部素质的对策建议并对民族乡行政体制改革做了一些思考[7]。有人在民族乡行政工作条例实施20年之际，以辽宁省民族乡为例归纳总结《民族乡行政工作条例》对民族乡经济社会发展积极作用[8]。还有人以云南省民族乡为例,从“加大扶贫力度”“因地制宜发展特色经济”等视角探讨民族乡经济社会发展[9]。

总之，学术界关于民族乡的研究主要集中在法制建设和具体地区发展等方面,此外还多体现在民族乡职能建设。例如有人以p民族乡为例,探讨云南边疆地区民族乡政府在自主性、经济发展、公共服务、组织协调和学习等方面能力，思考其社会、经济、文化的发展与国家体制以及政府内部管理的关联性[10]。有人以民族乡政府自主职能与执行职能为视角思考民族地区基层政府的建设与职能完善。关于乡村振兴战略与民族乡发展的相关性研究相对薄弱。本文以国家战略中的乡村振兴为宏观视角，立足新时代民族乡发展现实，探讨新时代民族乡发展的合理路径。

一、溯源：民族乡的历史演进

《国家乡村振兴战略规划（2018-2022)》（以下简称《战略规划》）明确了乡村类型包括集聚提升类村庄、城郊融合类村庄、特色保护类村庄、搬迁撤并类村庄四种类型，民族乡基本上都属于“特色保护类村庄+”复合形式，在乡村振兴战略进程中本文首先探讨“特色保护类村庄+”类型中的民族乡历史进程。

《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》(1952年2月22日）中指出：“各民族自治区的行政地位，即相当于乡（村）、区、县、专区或专区以上的行政地位，依其人口多少及区域大小等条件区分之。”[11]虽然当时的民族自治地方没有清晰的行政层级区分，但是明确了民族区域自治制度的性质、地位、建立原则等方面内容，使“民族区域自治制度得到初步的规范”[12]。1955年12月，国务院发布《关于改变地方民族民主联合政府的指示》《关于建立民族乡若干问题的指示》等若干指示，县辖区级的自治区改称为自治县或县辖区或民族乡。例如1951年县辖成立的平武藏族自治区改称为平武藏族乡（后改白马藏族乡）等若干藏族乡。1993年，国务院颁布了《民族乡行政工作条例》[13](以下简称《工作条例》）来规范民族乡行政工作，这是我国关于民族乡的第一部专门法规。通过对《工作条例》分析可知，民族乡与一般乡镇相比主要具有以下几个方面的特点。

一是少数民族人口比例。根据1983年国务院《关于建立民族乡问题的通知》（以下简称《通知》），少数民族人口占全乡总人口30%以上的乡，可以按照规定申请设立民族乡，特殊情况的可以略低于这个比例。[14]

二是民族乡具有一定的自主权。例如《工作条例》第M条规定“民族乡的中小学可以使用当地少数民族通用的语言文字教学，同时推广全国通用的普通话。使用民族语言文字教学的中小学，其教育行政经费、教职工编制可以高于普通学校”。

三是政府机关的组成原则。例如《工作条例》第4条规定“民族乡人民政府配备工作人员，应当尽量配备建乡的民族和其他少数民族人员”。《通知》中规定“民族乡的乡长由建乡的少数民族公民担任”[15]。

由此可见，民族乡是民族区域自治制度的一种有效补充形式，更是乡村中散杂居民族的集中体现形式，成为新时代乡村振兴的目标群体之一。随着城镇化进程的不断深入，民族乡的数目从建立至今一直发生变化，截止到2016年民族乡的数量缩减为1026个[16](具体如下图1)。除了山西、海南、宁夏和上海之外其他27个省级行政区都建有民族乡，其中贵州、云南、四川、湖南、黑龙江的数量较多，占全国民族乡的56%。

图1.2016年全国民族乡分布统计图

二、发展：民族乡的现实困惑

2017年6月2日，贵州省十二届人大常委会第二十八次会议表决通过了《贵州省民族乡保护和发展条例》（2017年8月1日实施），这个条例引人深思，作为基层政权组织形式之一的民族乡在新时代乡村振兴大力发展过程中究竟面临着怎样的困境？

(一）新型城镇化进程中的体制“困惑”

乡村振兴和新型城镇化是“双轮驱动”，然而城镇化进程中民族乡呈现出数量减少、分布省份减少等现实特点。以辽宁省为例,2004年7月29日辽宁省通过了《辽宁省散居少数民族权益保障条例》[17],相关宣传报道显示当时有77个民族乡，截至2018年辽宁省民族乡数量减少为54个,14年间减少了23个，平均每年消失1.64个民族乡。可以想见，民族乡极快的消失速度是一些省份民族乡保护条例出台的根本原因。辽宁撤销民族乡的主要动因是城镇化建设，那么城镇化建设是否与民族乡体制矛盾成为民族乡发展的困惑。2000年6月，《中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》发布，该意见从经济、城镇建设、户籍管理、民主法制和精神文明建设等方面鼓励小城镇健康发展，但意见中并没有涉及民族乡制度的特殊性。一般来说，民族乡的人口总数、地域面积、经济总量都要小于普通乡镇，这使有的民族乡因此而被撤销或合并J8](P154)例如，海南省琼海市会山苗族乡、万宁市北大黎族苗族乡相继改为镇,之后海南省的民族乡逐渐变为零。

随着民族乡的撤销，其特有的民族文化属性也逐步从“中心”转变到“边缘”。例如室韦俄罗斯族民族乡名称的变革，其民族文化也随之“改头换面”，重点传承、保护与开发俄罗斯族文化任务也由室韦逐步转移到新成立的恩和俄罗斯民族乡。又如《工作条例》第12条规定“可以由本乡开发的自然资源优先合理开发利用”，但是项目审批权限等均在县级相关单位，在没有赋权的情况下，民族乡很难享受自然资源优先开发和利用的权利。在外来企业给当地居民带来就业等机会的同时，也出现了资源枯竭后民族乡生态环境后期补偿机制等现实问题。

(二）政策制定过程中的“缺位”现象

民族乡的相关支持政策在各省的反应有所不同，但是从全国范围来说，目前政府出台的优惠政策涉及民族乡的情况相对较少。民族乡政策普遍存在整体“缺位”现象。第一种是民族乡的“被忽略”现象。例如2018年4月，教育部办公厅、国家民委办公厅、北京市人民政府办公厅关于印发《中央民族大学附属中学跨区域招收少数民族学生工作管理规定（试行）》的通知，按照第四条的相关要求[19]，以东北三省为例，其招生范围限定为吉林省所辖自治州和边境自治县（1个）、辽宁省所辖边境自治县（1个），而黑龙江省则未被提及。该通知执行后东北三省非招生范围地区的满、蒙古、锡伯、赫哲、达斡尔、鄂伦春、鄂温克、朝鲜、俄罗斯等民族在报考上也存在一定的“困惑”现象。

第二种是民族乡政策与相关政策的“不匹配”现象。例如,2016年12月出台的《教育部关于加强“十三五”期间教育对口支援西藏和四省藏区工作的意见》是教育系统在“十三五”期间对口支援西藏和四省藏区工作的指导性意见，青海省的藏族自治州均在该工作意见的范围内，但是西宁市、海东市所辖的藏族乡不能享受政策且青海省也没有制定相应的民族乡专项政策，可见民族乡在一定程度上还存在着政策“不匹配”现象。

(三）干部和人才选拔任用中的“困难”现象

《国家乡村振兴战略规划（2018-2022)》中提出“强化地方各级党委和政府在实施乡村振兴战略中的主体责任，培养造就一支三农工作队伍”“鼓励社会人才投身乡村建设”等针对性意见。《工作条例》及其配套法规出台后为民族乡的干部和人才队伍提供了法律保障，但是各地在执行过程中均出现不同程度的“特殊”现象，使民族干部任免工作“等同于”普通乡镇。例如《辽宁省散居少数民族权益保障条例》第7条规定“民族乡的乡长由建乡的少数民族公民担任”，但是笔者在辽宁省调研中多次发现这种“特殊”现象。例如辽宁省某市组织部的干部公示显示，“某某，男，汉族......现任某市某满族乡党委副书记、乡长......”，这个案例也一定程度地反映出民族乡干部选拔任用中的“困难”问题，这种“困难”现象在边疆地区、边远山区、高原地区和人口较少民族地区等表现得更为突出。

三、反思：新时代民族乡的发展路径

为了推进新时代民族乡的乡村振兴，本文从法律制度、行政类型、战略规划三个方面反思新时代民族乡的发展问题。

（一）法律保证：民族乡发展的法制建设

随着城镇化进程的不断推进，民族乡体制改革面临两难境地，“撤乡设镇或者街道”后相应政策的缺失，“制度设计和法理依据”不完善成为民族乡改革的难题。民族乡是根据《宪法》和《民族区域自治法》的相关规定设置的，民族乡与普通乡镇相比有其特殊性。《宪法》第99条规定“民族乡的人民代表大会可以依照法律规定的权限采取适合民族特点的具体措施”，但至今为止尚没有国家层面出台有关民族乡的专门法律。有人建议从三个方面探索民族乡的法制建设一是自主权的立法保障，即通过各种法律法规以保障自主权;二是执法保障，即通过民族乡国家机关正确合理地适用法律来保障自主权；三是通过建立法律监督制’度保障民族乡自主权”。

《民族乡行政工作条例》颁布至今已二十余年，相关条款明显地与新时代社会发展的现实需要“不适应”。2014年10月14日，国家民委政策法规司在辽宁召开了民族乡行政工作条例的修订工作研讨会[20]，可见该条例的修订工作已经列人相关日程安排。笔者建议今后在修订中明确规定相关条款，尽量避免“应当”“尽量”等模糊词汇。例如第4条“民族乡人民政府配备工作人员，应当尽量配备建乡的民族和其他少数民族人员”，建议明确规定为“建乡的少数民族公民担任”，“确立人民政府工作人员的比例原则”。另外，笔者还建议完善民族乡的撤销程序原则，增加“民族乡撤销、合并或变更其行政区域的程序”等条款。

根据时代的新情况和新变化，各地方政府也适时出台民族乡行政工作条例的相关完善配套法规，促进相关政策精准化制定。例如《黑龙江省民族乡条例》第11条规定，“民族乡的编制，应略多于同等规模的一般乡。民族乡人民政府工作人员中，少数民族应占百分之三十以上,特殊情况经批准可低于百分之三十”，这就将《民族乡行政工作条例》的相关条款根据黑龙江的具体省情进行了精准化制定。各地方应根据实际情况探讨城镇化进程中民族乡的发展问题，例如《贵州省民族乡保护和发展条例》适时出台。但是地方性法律法规具有地域性和局限性，建议国家相关部门适时修订《民族乡行政工作条例》，结合乡村振兴规划背景，规范民族乡的法规制度，监督检查，撤乡建镇(街道）程序等相关议题，以法律形式保证新时代民族乡的合理发展。

（二）差别探索：民族乡的五种类型

民族乡（民族苏木)制度发展至今，在全国各地形成了五种基本类型，主要有民族乡（民族苏木）、民族镇、“享受民族乡待遇”镇、“享受民族乡待遇”街道和“享受镇待遇”民族乡（见图2)。因此，在乡村振兴战略实施进程中思考民族乡的发展，要充分考虑不同类型的具体情况。因此，在乡村振兴战略实施进程中思考民族乡的发展，要充分考虑不同类型的具体情况。

图2民族乡类型图

民族乡（民族苏木）为基本类型，民族苏木是民族乡在内蒙古自治区牧区保留的特殊称谓，法律地位上等同于民族乡，例如呼伦贝尔市陈巴尔虎旗鄂温克民族苏木。这一基本类型充分体现在《宪法》《民族区域自治法》《民族乡工作条例》等法律法规中，思考这种类型的发展主要是基于新时代的新特点，特别是结合乡村振兴的背景。

民族镇是民族乡基本类型的变异，现行法律中并没有规定民族镇的法律地位,其最早来源为《国务院关于更改相当于区和相当于乡的民族自治区的补充指示》[21](1956年10月6日，以下简称“补充指示”），其中第3条指出“过去在镇内建立的相当于乡的民族自治区，凡适合将所在镇改为民族镇的，可以将所在镇改为民族镇......除上述改建的情况以外，城镇内的少数民族聚居地方，凡是适合建立民族区或者民族镇的，都可以建立民族区或民族镇”，一些地方便根据“补充指示”建立了民族镇。例如，吉林省四平市于1983年成立叶赫满族镇、吉林市于1986年成立乌拉街满族镇。1992年7月12日国家出台了《关于停止审批民族镇的通知》[22]，但执行效果不理想，2002年甘肃省还成立了天堂土族镇。“合宪性审查制度”实施后民族镇”的局面将更为尴尬。有学者曾提出，“受利益驱动导致的民族乡撤乡建镇、改办，凸显出政策失效、措施缺位、角色错位等一系列现实问题，在某种程度上不利于民族区域自治制度的完善”[23]。

“享受民族乡待遇”镇和“享受民族乡待遇”街道两种类型是典型的“地方化”政策，是民族乡撤乡设镇、街道过程中充分考虑到民族因素而形成的杂糅类型。这两种类型虽然在地方上享受一定的民族乡政策，但却充满“不稳定因素'例如，《辽宁省散居少数民族权益保障条例》中并未写明“享受民族乡待遇”镇和“享受民族乡待遇”街道“享受民族乡待遇”的问题，建议各地在修订相关条例时明确“享受民族乡待遇”镇和“享受民族乡待遇”街道是否享受民族乡待遇，以法律形式给予保障。又如，《黑龙江省民族乡条例》也没有涉及到“享受民族乡待遇”镇和“享受民族乡待遇”街道的情况。

“享受镇待遇”民族乡是最新的一种类型，是贵州省在民族工作实践过程中不断汲取经验教训而逐步形成的。2017年出台的《贵州省民族乡保护和发展条例》以法律形式规范了民族乡“享受建制镇待遇”，从根本上破解了城镇化进程中民族乡与镇不可兼得的局面，也为其他省市民族乡发展提供了有效的借鉴意义。在规范“民族乡一般不得撤销或者合并”的同时，也以法律形式明确了如果“确需撤销或者合并的”将继续享受民族乡有关政策。

因此，民族乡在政策制定过程中要充分明确对象主体。例如，国家民委每年的“中国民族统计年鉴”编辑过程中均没有统计已经撤销了的民族乡，即“享受民族乡待遇”镇和“享受民族乡待遇”街道两种类型,但却统计了民族镇这种类型，建议今后在政策制定过程中明确对象主体，赋予“民族镇”相应的法律地位。

（三）顶层设计：乡村振兴进程中的“民族乡专项规划”

乡村振兴背景下民族乡村工作大有可为。民族乡主要面对的是农村地区的各民族群众，其政府管理职能的改革与完善，要以解决“三农”问题为核心和根本，振兴乡村经济。有学者提出在“民族乡政府管理职能的完善与发展过程中，强化其经济发展职能，提高应对公共危机管理的能力，高度重视维护社会稳定和民族团结的政治职能，进一步发挥政府在人口、环保和文化遗产等方面的社会管理职能”[24]，因此，今后在民族乡发展过程中要针对民族乡与一般乡的性质不同、设置目的不同、权限和优惠政策不同等情况进行思考。笔者建议结合《国家乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，加强民族乡的顶层设计，可以出台专门的“民族乡发展规划”，也可以专题形式纳入“‘某五’促进民族地区和人口较少民族发展规划”，编制过程中充分考虑偏远山区、边疆地区民族乡的行政成本、财政薄弱、人才匮乏等综合因素，加大对民族乡的财政支付转移力度，改善民族乡的基础设施建设、教育条件、医疗卫生条件，优化民族乡的产业结构。特别是在突出民族干部人才规划方面，应通过定向培养、设立专岗、基层遴选、参照艰苦地区服务性补贴等方式完善民族乡干部和人才选拔制度。

综上所述，政策制定是政策过程的起始阶段，其合法化过程包括获得合法地位和体现出人民的利益与诉求。民族乡制度设计是为了补充民族区域自治政策，保障散居少数民族的权益，振兴民族乡村经济。这种顶层设计具有充分的优越性，是贯彻落实乡村振兴战略和解决散杂居民族问题的有效制度，是中国特色社会主义制度自信的一种体现。探索“适时修订民族乡相关法律”“分类思考发展模式”“出台民族乡专项规划”等路径，可以促进民族乡事务治理的与时俱进,稳定民族乡的基本分布格局，繁荣民族乡村经济，贯彻落实“一个民族都不能少”的精神，助力民族地区全面建成小康社会。

参考文献：

[1]马广成.我国民族乡法制建设的历程及启示[J].广西社会科学,2015(1).

[2]杜再江.民族乡不得随意撤并一全国首个保护和发展民族乡条例出台[N].中国民族报,2017-06-27.

[3]马广成.我国民族乡法制建设的现状及应对策略[J].学术论坛,2014(11)•

[4]韩有峰.对贯彻执行《黑龙江省民族乡条例》的思考[J].黑龙江民族丛刊,1992(1).

[5]邓崇专.当前广西民族乡散居少数民族特有权益保障的落空与实现[J].广西民族研究,2〇M(4).

[6]舒展.黑龙江省民族乡(镇)新型城镇化建设的理论思考[J].黑龙江民族丛刊,2014(5).

[7]孙军.城镇化背景下辽宁省民族乡发展面临的问题与对策建议——基于大连市民族乡的案例研究[J].辽宁省社会主义学院学报,2016(1).

[8]苗丽.辽宁民族乡经济社会发展情况调研报告[J].辽宁省社会主义学院学报,2013(4).

[9]郭家骥等.云南民族乡发展报告[J].今日民族,2004(8).

[10]周德祥等.论云南边疆地区民族乡政府能力建设——基于P民族乡的分析[J].行政与法,2013(9).

[11]中华人民共和国民族区域自治实施纲要[N].人民日报,1952-08-13.

[12]任一飞等.中华人民共和国民族关系史[M].沈阳:辽宁民族出版社,2003.

[13]国家民委办公厅等编.中华人民共和国民族政策法规选编[Z].北京:中国民航出版社,1997.

[14]国家民委办公厅等编.中华人民共和国民族政策法规选编[Z].北京:中国民航出版社,1997.

[15]《关于建立民族乡问题的通知》的主要内容是什么[EB/OL].

[16]国家民族事务委员会经济发展司等编.中国民族统计年鉴2017[Z]•北京:中国统计出版社,2018.

[17]辽宁省人大常委会立法保障散居少数民族权益[EB/0L].

[18]沈林.中国的民族乡[M].北京:民族出版社,2001.

[19]教育部办公厅/国家民委办公厅/北京市人民政府办公厅关于印发《中央民族大学附属中学跨区域招收少数民族学生工作管理规定(试行)》的通知[EB/0L].

[20]《民族乡行政工作条例》修订工作研讨会沈阳召开[EB/OL].

[21]周恩来.国务院关于更改相当于区和相当于乡的民族自治区的补充指示[J].中华人民共和国国务院公报,1956(41).

[22]关于停止审批民族镇的通知[J].中华人民共和国国务院公报,1992(22).

[23]王俊.民族乡撤乡建镇､改办的思考一基于昆明市6个民族乡的案例研究[J].云南民族大学学报(哲学社会科学版),2015(4).

[24]许才明.民族乡政府管理职能建设探析[J].黑龙江民族丛刊,2006(2).

陈永亮.乡村振兴视域下新时代民族乡发展路径探析.西南民族大学学报:人文社会科学版,2020,41(3):23-27.