2015年,国务院发布《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》,为响应《方案》,“双一流”建设如火如荼地进行,这标志着我国高等教育正迈入又一发展高峰期。建设一流大学不仅要有一流的教师队伍,还要有一流的治理。虽然许多大学在治理过程中逐渐意识到学生参与的重要性,但是学生参与效果不佳,仍需不断探索。而大学治理的源头是大学章程,所以对大学章程进行研究,通过完善大学章程推动学生参与大学内部治理,对我国高校推进依法办学和建设现代大学制度具有重要意义。

一、合理性基础:利益相关者理论

1963年,斯坦福研究中心的学者首次提出利益相关者(Stakeholders)这一概念;1984年,弗里曼所著的《战略管理:利益相关者管理的分析方法》一书出版,标志了利益相关者理论的形成。该理论最初主要应用在经济领域,利益相关者主要指的是影响公司目标实现或受公司目标是否实现影响的团体[1]。随着经济社会的发展,利益相关者的分析方法逐渐扩展到社会科学研究的多个领域。20世纪后期,哈佛大学文理学院的院长亨利·罗索夫斯基将利益相关者理论引入教育领域,他认为大学的“拥有者”就是大学的利益相关者,当然这个“拥有者”是由教师、管理人员、学生、校友等共同组成的一个群体,可见大学作为一个利益相关者组织,其内外部治理会受到不同类型利益相关者的影响。因此,如何对大学的利益相关者进行分类是一个很关键的问题。罗索夫斯基按照与大学之间重要性程度将利益相关者划分为四个层次:第一层次是包括教师、行政主管和学生在内的最重要的群体;第二层次是作为董事、校友和捐赠者的重要利益相关者;第三层次是“部分拥有者”;第四层次是利益相关者中最边缘的一部分,即市民、社区、媒体等[2]。他这种划分方式受到学界的广泛认可。胡赤弟认为,利益相关者的分类是相对的和动态的,因此他在前者理论的基础上将利益相关者分为权威利益相关者(教师、学生、出资者、政府等)、潜在利益相关者(校友、捐赠者和立法机构等)和第三层利益相关者(市民、媒体、银行等)[3];李福华按照与大学关系的密切程度将利益相关者分为核心利益相关者、重要利益相关者、间接利益相关者和边缘利益相关者[4]。虽然以上学者的划分标准不同,但可以得出两个共识:一是任何一个作为利益相关者的个人或群体都不是大学组织结构的中心;二是学生总被视为一个最重要、权威和核心的利益相关者。因此,在当前高等教育市场化的背景下,学校不能使用强硬的手段“统治”学生,但是为了大学治理结构的平衡与稳定也不能完全将大学交给学生管理。总之,利益相关者理论既为学生参与大学内部治理提供了一种新的理论视角,也为学生参与提供了一种可能性和必要性。

二、研究设计

(一)研究对象

大学生作为大学重要的利益相关者,与大学发展息息相关,既对大学目标的实现产生影响,又受大学目标是否实现的影响,所以学生参与大学内部治理对大学来说具有现实意义。大学章程既是一所大学的“宪法”,也是大学治理的依据,从大学章程的视角审视学生的权利和义务并将其纳入法制体系中,显得尤为重要。另外,我国一流大学建设高校的制度建设对其他高校具有重要参考价值,因此本研究选取除了国防科技大学以外的41所一流大学建设高校的章程作为研究样本,旨在探究一流大学建设高校章程中反映出的学生参与大学内部治理现状,分析问题,提出对策。

(二)研究工具

本研究主要采用的是文本分析法及扎根理论研究方法,借助Nvivo11软件对样本章程进行文本分析。先对样本章程中所涉及的学生参与条款进行编码,然后再进行概念化和范畴化,最终形成对文本的三级编码分析。经过编码分析,本研究最终形成对学生参与大学内部治理的权利、范围、途径和保障等四个主范畴,本文以“学生参与大学内部治理的范围”为示例体现编码过程,如表1所示。

表141部样本章程编码部分示例

三、基于大学章程的学生参与困境检视

通过对样本章程的整理、统计与分析,发现本来应是学校重要利益相关者的学生群体却成为大学内部治理的“局外人”,学校不完善的规章制度也增加了学生参与的负担。

(一)学生的“局外人”角色担当

1.“学生”章节在章程中的权重偏低

学生在章程中是否被单独作为一个章节以及学生章节处于章程的什么位置,在某种程度上可以反映出学校对学生的重视程度。根据统计,这41部样本章程中有30部章程将“学生”作为单独的一个章节,表明大学是比较重视学生群体的,但是从“学生”章节在样本章程中所处的位置(前、中、后)来看,并非如此。根据对样本章程的统计,这41部章程共计387章,平均每份章程9.44章,可以认为:当学生章节位于1-3章时,说明学校非常重视学生的主体地位;当学生章节位于4-6章时,说明学校对学生地位的重视程度一般;当学生章节位于7-9章时,说明学校对学生的重视程度不足。从样本章程中学生章节所处位置的统计来看(如表3所示),有将近半数的高校对学生群体非常重视,半数的高校对学生重视程度一般,个别高校对学生重视不足。可见,不同学校对学生的重视程度参差不齐,虽然学校在制定章程过程中有意识强调学生的主体地位,但是还不够突显。

表241部样本章程是否有明确的学生章节情况的统计

表341部样本章程学生章节所处位置的统计

2.在大学内部治理过程中,学生群体被边缘化

有研究者指出,就大学治理而言,存在两种不公平:一是管理人员、教师、学生的地位不公平;二是当受教育水平越来越与财富、地位相关时,教育本身变得越来越不公平了,上大学不平等,在大学参与治理的机会也不平等[5]。样本章程都对大学治理结构进行了规定,但是有关学生群体参与的少之又少。通过软件对“学生参与”进行文本搜索,得到一个词树状结构图(见图1),该结构图能够说明搜索词在材料中所处的位置以及与搜索词相关联的词,关联词字体的大小与粗细表示其出现频次的多少。结果显示,有24份材料中的34项与“学生参与”这一关键词相匹配,从图1中也可以看出“学生参与”一词出现在“学校”“民主管理”“涉及学生的学校事务”“学生代表大会”等词附近,说明学校在制定章程过程中考虑到学生这一重要利益相关者群体,也明确学生参与是大学进行民主管理的一种有效途径。在以“参与”为搜索词进行搜索时,得到的结果却表明在大学治理参与的多元主体中学生却是一个被边缘化的群体。另外,从制定章程的过程来看,制定、修改章程委员会或领导小组没有学生这一重要关系人。样本章程内容从实质上反映出学生主体地位缺失且权力有限。

图1以“学生参与”为词根的词树状结构图

(二)制度的不完善增加学生参与的“规章负担”

通过软件对样本章程中学生参与相关内容的分析,得出一个关于学生参与的层次图表(如图2所示),图2中不同内容所占面积的大小表示该内容在样本章程中出现的频次高低。从图2中可以看出,章程中对学生参与权利的规定是最多的,其次是学生参与大学治理的途径、范围和保障。从章程的具体规定内容来看,发现对学生参与的规定存在权利规定不完整、参与有效途径少、参与范围狭窄、保障机制不健全以及缺乏学生参与的激励机制的问题。

图2学生参与大学治理的编码点数层次图表

1.学生参与权利规定不完整

大学章程对学生参与权利规定不完整主要表现在两个方面:一是大学章程对学生的参与权利规定不够全面。大学内部治理中的学生参与包含从知情和监督到批评和建议的各个环节,涉及知情权、参与权、建议权、监督权、批评权和表达权等多种权利,但是样本章程对学生参与权利的规定主要集中在前四个方面,而且还存在有的高校赋予学生知情权,却没有建议权和表达权的现象,导致学生参与环节出现断层。二是大学章程对学生参与权利规定表面化,对学生的具体参与不能起到指导性作用。从样本章程具体内容来看,每所高校都对学生参与权利进行了规定,但是这些规定多是“对学校改革与发展等重大事项的知情权,对学校工作提出意见和建议”等这样的规范性表述,缺乏实施细则和程序性规定,对学生的具体参与不能起到指导性作用。

2.学生参与的有效途径少

根据对样本章程的分析,发现学生可以通过学校组织机构、学生组织以及网络渠道等三种途径参与到大学内部治理中,虽然形式多样,但是其有效性亟待提升。首先,学校组织机构缺少学生代表席位。章程中涉及的学校组织机构包括校务委员会、理事会、校长办公会等,由于这些组织的决策主要涉及学校发展的重大问题,所以学校会设置较少的学生代表席位,这无可厚非,但是现实中绝大部分高校都没有在这些学校组织中设置学生席位,直接屏蔽学生的意见,违背了大学民主管理的初衷。其次,职能比较单一的学生组织在学校治理中的作用非常有限。学生参与的学生组织主要指的是学生代表大会(以下简称“学代会”)、研究生代表大会(以下简称“研代会”)和学生社团。学代会和研代会主要是学生进行自我教育、自我管理和自我服务的机构,因此学代会和研代会是学生参与的主要途径,但是在传统管理体制的影响下,学代会和研代会成为负责学校学生工作的传达者和执行者,缺少了独立性。至于学生社团,社团的学生主要是基于自己的兴趣爱好加入的,社团的运行也主要发挥着育人的功能,对学校治理的作用往往被忽略掉。最后,学生参与学校治理的网络渠道还未充分开发。随着网络信息技术的发展,高校都积极推进智慧校园的建设,因此有学校为学生参与大学治理增加了更加方便快捷的网络参与形式,如校长信箱,但是这些学校只是个例,还有很多高校还没有意识到网络平台对大学治理的重要作用,而且这种方式的实践效果也有待考察。

3.学生参与范围狭窄

学生参与大学内部治理的范围涵盖教学、科研、公共资源、行政、后勤和学生管理等诸多方面,但是样本章程反映出学生参与大学内部治理的范围主要集中在教学治理、学术治理和后勤治理等三个方面。真正意义上的教学治理、学术治理和后勤治理是要形成学生、教师、相关管理人员的有效互动。在教学治理层面,学生参与权限主要体现为学生参与教学活动、选择专业或课程以及教学评价;在学术治理层面,学生参与主要局限在学生参加一些学术活动,缺乏学生对学术事务的监督,样本章程中只有1所高校规定了让学生代表加入学校学术委员会,这是学生在学术治理领域较高层次的参与,在当前的大学治理是一个很大的突破;在后勤治理层面,主要表现在学生对后勤工作的反馈上,即学生对后勤服务的评价,缺少学生对后勤服务的监督参与和建言献策。可见,现实中学生参与的主要是与学生教育学习有着直接关系的领域,对于那些与学生有着间接关系但依然重要的参与范围则受到很大的限制。不难看出,学生的这种参与更多是在学校制度和组织规定的参与范围之内进行的,不仅限制了学生参与的范围,还使得学生在实际参与的过程中权力会受到一定的限制。

4.保障机制不健全

学生参与权利的有效落实和规范行使离不开各种具体机制的保障实施。从对样本章程中涉及学生参与保护机制的统计来看,这些高校从不同角度为学生参与建立了相应的保护机制,如24所高校明确建立学生权利保护机制,有5所高校建立信息公开制度,接受学生的监督,有3所高校建立咨询机制和监督机制,促进科学决策和民主管理,还有个别学校建立了民主协商机制、信息反馈机制等;除了机制的建立以外,还有17所高校成立了学生申诉委员会或申诉机构,受理学生的诉求,旨在以保障机构为依托维护学生的合法权益,但是这些制度规定多是一句带过,如“学校建立健全学生权益保护机制,保障学生合法权益”,对于保障机构的规定也没有涉及学生申诉、咨询、信息反馈等具体程序,给学生参与和维权带来不便,那么这些条款就无法发挥实质性的作用,学生就不敢也不愿意参与到大学内部治理中。

5.缺乏学生参与的激励机制

大学实现有效治理离不开学生的参与,但是由于学生的参与意识不足,所以当前大学内部治理中的学生参与并没有取得优异的效果。虽然提升学生参与的积极性是改善这一现状的当务之急,但是这41所大学中只有12所大学在章程中表明了学校对学生参与的“鼓励”“支持”态度,除此之外,没有具体和明确的激励机制,这表明学生的参与行为将受到什么奖励与支持是不可知的。可见,当前学校对学生参与的鼓励态度仅仅是“纸上谈兵”,并不能起到实质性的鼓励作用,再加上学生对大学内部治理及其过程了解有限、权利意识不足等因素综合导致学生的参与热情不高,这也就是为什么当前大学内部治理中学生参与积极性低和效果不佳的一个重要原因。

四、学生参与大学内部治理的困境突破

学生参与大学内部治理,实质上就是合理分配学生权力,加强学生权力与其他治理权力互动以及学生个体参与行为组织化和制度化的一个过程。因此,在实际的学生参与路径设计中,要切实考虑学生参与的合法性和可操作性,即从修订大学章程着手,保证学生参与的合法性及完善学生参与的制度建构;从治理结构入手,搭建可行的学生参与平台。同时,着力于文化塑造,强化学生的参与意识。

(一)修订大学章程,完备“法源支持”

2014年,教育部通知高校在年终提交章程,在有限的时间里各高校依据《高等学校章程制定暂行办法》《普通高等学校学生管理规定》等法律文件制定和提交了现在看到的章程,到目前没有做出什么修改,所以我国大学章程制定和完善还处于一个不断探索的阶段。随着高等教育治理现代化进程的推进,大学章程的内容反映出大学从“管理”到“治理”的转变,学生则是从“被管理”转变到“被治理”的角色,大学仍旧具有较强的人治色彩。所以,推动学生参与大学内部治理,首先学校应当从章程着手,按照现代大学制度建设的要求修订章程。在修订过程中要发挥学生群体的作用,坚持贯彻比例原则,选举学生代表参与到修订过程中,或者针对全体学生进行调查,了解学生的诉求以及其对学校规划发展的意见,正确分析个人价值和组织价值的一致或冲突,但事实上几乎没有高校将学生列为大学章程修订的主体,这无疑违背了高等教育依法治校和民主管理的要求。其次,修订大学章程的过程要公开。因为大学章程的规定不仅涉及教师、管理人员,还有学生、校友、社会组织等多个群体的权利和利益,所以有必要公开大学章程修订的过程。这不仅能够保障不同利益相关者的知情权和监督权,还有利于增强大学章程的权威性和利益相关者对大学章程的认同感。这种学生参与修订大学章程的形式,既突显了学生的主体地位,也为学生参与大学治理提供了合法性。

(二)完善制度建设,减轻“规章负担”

学生参与大学内部治理是一项价值与风险并存的实践,要想规避风险,就要以制度为保护屏障。由于大学章程具有概括性,不能对所有事务进行全面的规定,所以学校需要不断改进和完善内部规章制度设计[6],不但能使学生有明确的行为预期,而且能保障学生有序和规范化参与。

1.建立激励机制

积极的参与意愿是学生有效参与大学治理的基本条件之一,激励机制是调动学生参与积极性的重要手段。从管理学的角度,大学应该采取以精神激励为主、以物质激励为辅的二者相结合的模式[7]。精神奖励手段的运用能使学生在参与后获得满足感和荣誉感,这对其未来的发展能起到正向的引导作用,物质激励手段主要是通过发放符合学生需求的奖品对学生参与予以肯定。这两种方式都能对学生参与起到一定的推动作用,学生在参与过程中的获得感又会逐渐内化为其不断参与的动力,久而久之能使学生主动参与大学内部治理。可见,激励机制的建立能够形成学生参与的良性循环,这对学生自身的能力发展是有益的,也使大学离实现“善治”更近了一步。

2.完善学生参与权利的保护机制

大学章程要完善学生参与权利的纠纷解决机制,如果学校不能为学生参与管理提供权利保障机制,学生即使在想要参与的情况下也会选择放弃行使参与权利。样本章程规定学生有申诉、诉讼的权利,但是具体的程序却没有明确说明。此外,这些申诉、诉讼属于权利受到侵害时的救济,属于事后保障,但是要想尽可能避免权利被侵害的现象,应该采取措施加强事前保障,如权力制衡[8]。为此,学校一方面要在章程中将不同主体权力进行界定并制定相应的权力运行机制;另一方面,可以借鉴国家民事纠纷的解决机制,设立先申诉、再起诉、最后上诉的纠纷解决体系,将学生与学校的矛盾和纠纷纳入司法体系中,改进学生权利保护机制的设计,为学生建立完整的救济渠道,构建与国家法律救济相匹配的纠纷解决机制。

3.健全学生参与的配套机制

学生参与大学内部治理除了要强化学生的参与意识、保护学生的参与权利以外,还要有相应的配套机制加以辅助,如信息公开制度、信息反馈制度、民主协商制度,如果说信息公开制度是学生参与的基础,那么信息反馈制度就是学生参与的途径,民主协商制度是学生参与的保障,这些制度的建立实质上是在扩充高校义务,如果只有基础制度框架的搭建,就只是纵向延展学生权利并不能使学生参与一步到位,进而走向“理性”[9]。从样本章程中来看,每所大学都强调公开信息,接受监督,但是监督的主体大多是政府、学校监督机构和社会,只有5所高校明确公开信息接受学生监督,也只有2所高校明确建立信息反馈制度,给学生参与提供机会。因此,大学除了建立学生参与权利的保护机制以外,还要健全相应的配套机制,只有为学生参与提供机会,学生参与才会落实。

(三)拓展学生参与范围与途径,搭建参与平台

学生参与大学内部治理范围的划分,不同学者有不同的见解。李宝庆认为,参与的范围和层次因参与主体的不同而有所区别,对于学生来说,参与的范围应当与其自身的学习相关度进行划分[10]。刘冬冬和石义秀提出,学校应按照学生的成熟度,合理划分学生参与的知情权、监督权和决策权[11]。事实上,这两者之间的结合更能全面地展现学生参与的范围。对于与学生利益密切相关的后勤治理,可以尽可能调动学生参与,给予学生较大的知情权、监督权和决策权;对于教学治理,给予学生适度的选择权、评价权和监督权;对于学校重大决策、学术研究等治理内容,由于学生能力有限,不能给予学生决策权,但是可以让学生发表看法和参与监督,实现学生与大学其他利益相关群体的良性互动。

学生参与权力的实现必须以组织为依托,学生参与大学内部治理的途径主要是通过学校设置的组织机构,如学代会和研代会,但是从它们的具体职能来看,这些组织主要是学生进行自我教育、自我管理和自我服务的机构,极少学校会让学代会和研代会参与到学校的决策中。德雷克·博克认为,在大学,学生能拥有自己选举产生的管理机构是一件非常荣耀的事,同时他们也要承担相应的责任[12]。因此大学应强化学代会和研代会的制度建设,一方面鼓励和引导学生组织内部运用民主程序进行管理,培养学生的责任感;另一方面,赋予学生组织监督职能,使之回归服务学生的初心,成为服务学生参与大学治理的学生组织。另外,目前也有个别高校在理事会、校长办公会议等机构中增加学生代表,设置校长助理等,这些是目前我国学生参与大学治理的积极尝试,值得深入探讨和广泛推行。除此之外,在学生表达欲望不断增强的当下,具有传递和接收信息便捷的新媒体既为大学和学生的持续互动提供契机和平台,也为学生参与大学治理创造了条件。如果说学生以参加学生组织和学校机构的线下形式参与大学内部治理对大部分学生来说是一种间接式参与,那么如果学校通过建立一些网络平台,如校园论坛、校长信箱等形式,就为学生全员提供了直接参与的手段。学校还可以借助新媒体,如微信公众号、微博等网络平台及时向学生发布学校工作进展,既是实现学生知情权的一种方式,又能拉近学校与学生之间的距离。

(四)开展思想教育,增强学生对治理主体身份的认同感

学生的参与行为和良好的参与效果的实现是建立在学生参与认知上的。学生的参与认知包括学生对治理身份的认同感、学生的参与积极性、学生参与的责任意识等。只有当学生对治理身份的认同感越强时,学生的参与积极性会越高,学生参与的责任意识会越强,最后的参与效果才会越好。可见,强化学生对“治理参与者”身份的认同感是学生参与的前提。

学校与学生是一个“利益共同体”,为了增强学生对治理主体角色的认同感,首先,学校可以通过建立激励机制来实现,需要注意的是激励机制要具体化,比如,对积极参与的学生颁发荣誉证书、将参与行为纳入学生实践学分或奖学金加分项目中。这种物质激励和精神激励相结合的方式也能提高学生参与的积极性。其次,学校要帮助学生树立公共价值观,这种价值观从表面上看是一种抽象的思想,但其背后蕴藏着对公共利益的内在规定性,“公共价值观作为现代大学共同治理的普遍性价值共识,概念、凝练了评价大学生参与者行为善恶与利弊的基本标准,指向共同的、良序的大学公共治理生活实践”[13]。要想得到良好的学生参与效果,学校还要强化和提升学生参与的责任意识和参与能力。因为学生参与是建立在学生和学校彼此信任关系上的,如果学生不能对自己的参与行为负责,就会让学校治理效果大打折扣,也会让学生参与受到限制,形成一个恶性循环。由于学生缺乏管理经验,有时学生提出的意见更像是一种“抱怨”“吐槽”,而且学生关注较多的是教学、后勤等方面,对于学术发展、学校规划等漠不关心。面对这些情况,学校应该通过座谈会、宣讲会、团日活动、培训等多种方式给学生科普大学治理及学生参与的权利、范围、途径、注意事项等,让学生明白他们与学校之间相互影响的利害关系,或开展专门的公民教育,培养学生履行义务和参与学校治理的责任感,以增强学生对“治理者”身份的认同感,提升参与的愿望和参与的责任意识。

五、结论

维护和保障学生权利是任何一所高校不能忽视的问题,学生参与大学内部治理已成为当前高等教育治理的共识。学生不断增强的权利意识以及不断成熟的心智,为学生参与提供了可能性。随着国家不断推出完善高等教育治理的政策法规,部分高校主动响应做出改变,尝试给予学生参与的机会,虽然未在全国形成蔚然之势,实际的学生参与也并未达到治理的理想状态,但这表明了国家和一些高校正在重视学生的权利,正在为学生参与积极创造时机,这与过去“专制式”的学生管理相比是一种进步。尽管当前我国学生参与还有许多问题,但是值得注意的是,不论学生以何种形式参与到大学内部治理,即使参与效果不显著,甚至从有些方面上看学生的参与只是流于形式,但是依旧不能放弃它。一方面,它的存在虽然证实了高校不断完善大学治理的积极探索,但是如果没有学生参与,学生的权益、民主管理的价值与理念就会变成空中楼阁;另一方面,虽然学生在某些方面的问题解决上表现欠佳,但是这个过程在贯彻大学民主管理和增强学生的归属感方面发挥着不可或缺的作用。

大学章程既是大学完善治理结构和建设现代大学制度的关键,也是我国高等教育治理体系和治理能力现代化过程的重要标志性成果。因此,推进学生有效参与大学内部治理,探索学生参与的新模式,需要以大学章程为依托。面对我国学生的实际参与效果不尽如人意、权利得不到保障等突出问题,各大高校需要不断完善大学章程才是完善大学治理的根本。本研究从大学章程的角度出发来研究学生参与,对大学章程的完善提出一些建议,试图为学生参与构建一个比较完善的制度化和非制度化环境。再完善的章程终究只是纸上的规范,真正对参与效果产生重要影响的是学生和学校行政管理人员。要想得到好的效果,二者就要做出观念上的改变,认同并自觉按照章程行事。总的来说,当前我国的学生参与还处于政策呼吁的阶段,在高校内部治理中处于比较尴尬的地位,要实现学生有效参与大学内部治理,探索出积极有效的学生参与模式还有很长的一段路要走,但是可以预见的是,随着教育改革的不断深化,大学内部治理中的学生参与实践必然会得到改善。

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基金:教育部人文社会科学研究一般项目“学院治理:结构权力文化”(编号:17YJA880033)