2023年5月29日，习近平总书记在主持第二十届中共中央政治局第五次集体学习时强调：“强教必先强师。要把加强教师队伍建设作为建设教育强国最重要的基础工作来抓。”教师队伍发展水平是教育强国建设的重要监测指标之一[1],教师队伍建设既要注重教师素养的提升，也要注重教师活力的激发，构建良性的教师供给体系、管理制度与激励体制至关重要。中小学教师职称制度是以对中小学教师专业技术能力进行评价为手段，通过对教师专业技术能力进行分层认定，实现对教师进行激励、引导和分类管理的重要制度体系。运转良好的中小学职称制度能够充分调动中小学教师的从教热情、激励教师自身发展，对于建设高素质专业化创新型教师队伍，促进我国基础教育事业高质量发展具有重要意义。

中小学教师职称制度自1986年设立以来，通过不断地修正和完善，在稳定教师队伍、激发教师活力、促进教师专业发展等方面取得了一定的成绩，形成了具有中国特色的教师职称制度体系。近年来，随着中小学教师队伍建设的不断深入，中小学教师职称制度中一些深层次问题逐渐显露，日益成为社会各界关注的焦点。2015年以来，我国在深化中小学教师职称制度方面做了积极探索和有益尝试，在突出分类评价、完善评价标准、强化工作机制、提高评审质量等方面均有所突破。2020年10月，中共中央、国务院印发《深化新时代教育评价改革总体方案》,明确提出要改革教师评价，推进践行教书育人使命，对新时代教师职称制度改革提出了新要求，指明了新方向。但就制度本体而言，结构问题仍是制约中小学教师职称制度改革的核心问题。当前，中小学教师职称评聘是在核定岗位总量的前提下，严格遵照专业技术职务结构比例设定开展的。中小学教师职称制度的限额设计，制约了制度本体功能的发挥，导致中小学教师职称评审过程中一些乱象出现，诱发中小学教师群体产生焦虑。对教师队伍的高质量发展产生了一定的阻碍作用。在此背景下，亟须审视中小学教师职称结构存在的现实问题，以期为中小学教师职称制度改革提供新的思考。

一、现行中小学教师职称结构及其限额设计

中小学教师职称制度自设计之初即规定了不同类型教师的职称结构，并进行了限额设计，划定了职称制度的基本框架。职称结构是人才群体中各级职务(职称)的人数构成和比例关系，是衡量人才群体素质状况的尺度之一[2],科学合理的教师职称结构有利于中小学教师队伍健康有序发展。

(一)中小学教师职称结构的演变

1986年，中央职称改革工作领导小组下发《关于转发国家教育委员会中、小学教师职务试行条例等文件的通知》,初步构建了中小学教师职称制度的基本框架，明确中小学教师职务分别设立。2015年，人力资源和社会保障部、教育部联合印发《关于深化中小学教师职称制度改革的指导意见》,终止了中学教师职务系列与小学教师职务系列分设的制度设计，将中小学教师职务统一划分为高级、中级和初级三个等级序列，明确了统一后的中小学教师职称(职务)与原中、小学教师专业技术职务的对应关系以及与事业单位专业技术岗位等级的对应关系。同时，在原有基础上又增设了正高级教师职称，实现了中小学教师职称制度改革的进一步深化，使中小学教师职称序列与其他事业单位专业技术岗位等级相衔接。统一后的中小学教师职称共五级，各级均有与其对应的评审条件和标准，教师需在实际工作中达到一定的标准才有机会申报相应的等级，这是中小学教师职称制度设计的一个典型特点。

现行中小学教师职称制度的职称结构设计进一步厘清了影响中小学教师职业发展的制度因素，打通了中小学教师职称制度之间的壁垒，有助于进一步推动中小学教师职称聘任制度改革，对于提升中小学教师的工作积极性具有重要意义。

(二)中小学教师职称结构的限额设计

中小学教师职称制度的另一个重要特点是对各专业技术职务等级的中小学教师数量进行限额。我国专业技术职务制度是计划经济体系下，对专业技术人才进行管理的一种制度设计，这一制度在结构上最突出的特征就是实行限额制度设计。即由下至上，分级统筹，逐级下达指标，按指标评聘，形成有序上升、逐层缩减的制度层级，这成为专业技术职务上升的基本通道。1986年国务院下发的《关于实行专业技术职务聘任制度的规定》首次提出，在定编定员的基础上，确定高、中、初级专业技术职务的合理结构比例。2006年，人事部印发的《〈事业单位岗位设置管理试行办法〉实施意见》进一步规定，专业技术高级、中级和初级岗位之间的结构比例全国总体控制目标为 1 ∶3 ∶6。中小学教师职称制度作为专业技术职务制度的重要组成部分，在制度设计时也遵循了这一规则。中小学教师职称评审工作在核定的教师岗位结构设置比例内进行，这成为教师职称制度限额设计的具体规范。中共中央、国务院印发的《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020年)》中提出，到2020年实现10 ∶40 ∶50的高、中、初级专业技术岗位控制目标。2022年9月，人力资源和社会保障部、教育部印发《关于进一步完善中小学岗位设置管理的指导意见》,提出国家层面不再对高、中、初级岗位结构比例作统一规定，由各地在明确合理配置要求的基础上，优化调整中小学岗位结构比例。同时要求“十四五”期间，正高级教师岗位数量控制在全国中小学教师岗位总量的千分之五以内。相较于过去较为笼统的比例结构，各地在中小学教师职称结构限额设计时充分考虑地方实际情况，中高级职称比例有了一定的提升，进一步拓宽了中小学教师的职业发展通道，激发了教师的工作热情。

二、中小学教师职称结构存在的现实问题

教师职称制度在结构上的限额设计，旨在形成一个由低向高逐层递减的稳定的金字塔式结构，有利于制度内的个体在制度框架内激发工作热情，避免平均主义和吃大锅饭现象的出现。但从制度的执行情况来看，职称制度的限额设计也引发了一系列现实问题。本文以《中国教育统计年鉴(2016—2021)》①作为数据来源进行分析，对中小学教师职称结构存在的现实问题进行阐述。

(一)整体上中小学教师职称结构失衡

中小学教师职称制度实施以来，对调动中小学教师的积极性、提高中小学教师队伍整体素质、促进基础教育事业发展发挥了积极作用。[3]数据显示②,2016至2021年间，我国中小学教师人数从1101.04万人增长到1260.02万人，同时获得职称的教师人数从995.93万人增长到1069.1万人。可以看到，获评职称教师数量的增幅明显低于教师总数的增幅，这在一定程度上说明在职称评聘中有相当一部分符合晋升标准的教师由于职称的限额设计不能如期晋升更高一级职称，也就是说教师获得更高级职称的年限在被动延长。显然，这在一定程度上必然打击教师的工作积极性，不利于中小学教师队伍的健康发展。

参照《事业单位岗位设置管理试行办法》(以下简称《办法》)和《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《纲要》)规定的比例，截至2021年，全国获得职称的中小学教师中高级职称教师占比19.25%,高于10%的比例设置，其中正高级教师占比为0.13%;高级教师占比为19.12%;中级职称教师比例为46.11%,高于《办法》规定16.11个百分点，高于《纲要》规定6.11个百分点；初级职称教师比例为34.64%,低于《办法》规定30.61个百分点，低于《纲要》规定20.61个百分点，其中二级教师占比为31.88%,三级教师占比为2.76%。

可以发现，各级职称比例呈两头小中间大的“橄榄形”结构，与制度设计的“金字塔形”相差甚远(见图1)。也就是说，只有少数教师会停留在最低级，同时能够晋升高级职称的教师占比更低，大部分教师都滞留在了中间层。这样的结构并不利于中小学教师队伍的稳定，对中小学教师队伍的可持续发展在一定程度上会产生负面影响。事实上，中间层级的过度堆积也确实引发了一系列社会问题，中小学教师职称制度的现实冲突频发。

进一步分析数据可以发现，2016至2021年间，高级职称教师占比持续增长，从12.89%增长到19.25%。但是从不同教育阶段来看，截至2021年，高中阶段高级职称教师比例为31.27%,初中阶段高级职称教师比例为24.62%,小学阶段高级职称教师比例为12.05%。高级职称教师的比例由高中到初中到小学呈现递减趋势，说明中小学教师职称结构在各学段间存在较大差异，执教学段越高的教师越容易获得晋升职称。

(二)不同地区间中小学教师职称结构失衡

中小学教师职称结构问题的另一个重要表现是不同地区间的结构失衡。图2显示了2016—2021年我国东、中、西部和东北地区的中小学高级职称教师队伍的发展过程。首先，六年间四大经济区的高级职称教师占比均逐年增加。其中，东北地区的涨幅最大，从21.39%增长到34.48%;西部地区次之，从11.94%增长到21.14%;东部地区排名第三，从12.68%增长到17.34%;涨幅最小的是中部地区，从11.99%增长到16.26%。其次，东北地区的中小学高级职称教师占比始终明显高于东、中、西部地区，且差距在逐年拉大。同时西部地区的占比已从六年前的第四位跃升至第二位。上述分析所体现的区域性差异在一定程度上也反映出不同地区中小学教师职称晋升的难易程度，可以说涨幅更高地区的中小学教师职称晋升通道更通畅。

具体到省域间，中小学教师职称结构的差异也表现得尤为突出。以2021年高级职称教师占比为例，全国平均比例为19.25%,有18个省份低于平均值。最高的辽宁省达到45.61%,高于全国平均比例26.36个百分点；最低的山西省仅有10.85%,低于全国平均比例8.4个百分点。辽宁省和山西省之间相差34.76个百分点。这种差异性也反映出我国优质中小学教师资源分配的不均衡。

(三)城乡间中小学教师职称结构失衡

中小学教师职称的区域内结构是反映教师发展公平性的重要指标，是优化区域内教育资源配置的主要表现。在中小学教师职称制度建立初期，中小学教师职称评审工作采取了“两步走”的策略安排，即优先发展大中城市，随后发展城镇乡村。这样的制度设计是顺应当时的时代条件和社会需要的，在当时的历史背景下发挥了积极作用。但随着时代的发展，城乡中小学教师发展的不均衡成为影响教育资源均衡配置的重要原因，社会各界普遍呼吁采取措施缩小城乡中小学教师发展差距。近年来，随着《乡村教师支持计划(2015—2020年)》《关于加强新时代乡村教师队伍建设的意见》等一系列政策相继出台，中小学教师职称改革不断深化，城乡教师职称结构差距不断减小。但深入分析数据，可以看到城乡教师职称结构仍存在一定问题。

截至2021年，乡村中小学教师总人数为1941692人，其中获得高级职称的有331859人，占比为17.09%,略低于全国平均值2.16个百分点；获得中级职称的有878867人，占比为45.26%;获得初级职称的有730966人，占比为37.65%,仍然呈现较明显的“橄榄形”结构。虽然从整体看，乡村高级职称教师比例(17.09%)仅比城区(19.48%)低了2.39个百分点；城乡间中级职称教师比例差距较小；乡村初级职称教师占比(37.65%),略高于城区初级职称教师占比(33.76%),城乡间中小学教师职称结构差距已基本弥合。但是具体到各省份来看，高级职称教师占比排名前三的省份的乡村高级职称教师占比均高于城区，而排名后十三位的省份的乡村高级职称教师占比均低于城市。同时，乡村高级职称教师占比最高的辽宁省(50.79%)比最低的山西省(5.60%)高出45.19个百分点。可见，虽然宏观上城乡教师的职称结构已趋于均衡，但各省域间的乡村教师队伍职称结构仍表现出一定程度的差异。

三、进一步完善中小学教师职称制度的建议

中小学教师职称制度实施三十余年来，对激励教师从教热情、促进教师专业化发展起到了重要作用，为我国中小学教师队伍建设提供制度保障。但与此同时，由于中小学教师职称制度在结构上的限额设置，导致制度的激励作用被弱化，制度的功能出现异化，阻碍了高素质专业化创新型中小学教师队伍建设，更加深入推进中小学教师职称制度改革势在必行。政策设计“不仅仅与当下刻不容缓的焦虑相关，而且会波及更长远的时段，涉及明天所要达成的规划” [4]。中小学教师职称制度不仅是政府服务教师队伍建设的一项制度设计，也是体现中小学教师自身价值的重要选拔机制，对制度进行修订和改革必须以明确制度的合理性为前提。

(一)构建动态管理机制，优化中小学教师职称结构

截至2022年，我国中小学教师总数已达1278.78万人，科学的职称制度是推动教师队伍建设的重要手段。而中高级职称比例偏低一直是中小学教师职称制度执行过程中的矛盾焦点。近年来，国家出台了一系列政策不断提高中小学教师中高级职称比例，但仍未能满足中小学教师的现实需求。特别是满足评聘条件的教师受制于限额设计，不能如期晋升中高级职称，造成同一层级教师堆积严重，严重挫伤了教师的从教热情，弱化了制度的激励作用。此外，相当一部分一线教师评上高级职称后，逐渐转入非一线岗位，造成大量岗位被占用，成为教师的职称晋升通道的“血栓”,阻碍了教师有序晋升。正是由于缺乏明确的动态管理机制，“一评定终身”,只能“退一进一”。

因此，一是要在事业单位岗位管理规定的基础上，充分考虑中小学教师职业特点，结合中小学教师个人发展需要，有针对性地优化各级职称比例，解决中小学教师职称结构存在的现实问题。具体来说，对于高级职称比例偏低的地区，要结合当地实际，适当调整各级职称配比，合理设计评审规则，可以尝试实行“达标即上”的原则。更加明确中小学教师职称制度是对教师专业技术水平的认定，而不是“淘汰制”,从而激励教师更加努力奋斗。同时要规避“无序增长”风险，形成合理有序的教师梯队建设。二是要建立中小学教师职称动态管理机制，加强聘后管理。首先，要坚持把师德师风作为评价教师的首要标准，建立健全师德师风长效机制，一方面要完善师德师风培养机制，切实提高教师的理想信念和职业修养；另一方面要筑好师德师风红线，坚决落实师德师风“一票否决制”。其次，要进一步完善中小学教师职称退出机制，实施聘期考核制，明确各级教师的岗位职责，对考核结果不合格的教师采取缓聘、低聘和解聘等措施，督促中高级教师保持从教热情，调动其工作积极性，也可以为符合晋升条件的教师提供更多的晋升机会，形成健康有序的竞争机制，激发中小学教师队伍的活力。

(二)鼓励教师有序流动，缩小中小学教师职称结构地区差异

教师是教育的第一资源，承载着为党育人、为国育才的历史使命，肩负着培养社会主义建设者和接班人的时代重任。[5]科学设置的中小学教师职称结构可以有效激发教师的主观能动性，促进中小学教师队伍整体素质的提高，进而推动基础教育的高质量发展。如前所述，通过一系列针对性政策的实施，我国东北地区和西部地区的中小学教师队伍建设已经逐渐摆脱了发展相对滞后的“刻板印象”,而中部地区的教师队伍发展情况反而显现出一定“疲态”。

党的二十大报告中指出，要优化区域教育资源配置。区域教育是某一行政区域内的、某一经济活动区域或者同一性质地区的教育。[6]区域教育既要向内充分利用自身优势，推动区域内教育事业发展；也要向外关注与其他区域的联系，增强区域间教育协同发展。近年来，为积极发挥区域协同发展优势，多地政府制定了专业技术职称区域互认制度，为人才自由流动创设了有利条件，北京、四川等地均已进行了有益的探索。教育系统可以总结各地专业技术人员职称互认的工作经验，依托区域协同发展优势，积极推动区域中小学教师职称互认机制试点，打通中小学教师有序流动的制度屏障，统筹区域内中小学教师队伍发展。此外，可以政策前置，通过政策设计鼓励优势地区中小学教师向弱势地区流动，对参与流动的教师，在职称晋升时给予必要的政策倾斜，进而缩小不同地区间、省域间中小学教师职称结构差距，实现教育资源均衡配置，推动建设优质均衡的基本公共教育服务体系。

(三)推进“倾斜”政策落地，消弭中小学教师职称结构城乡差距

乡村教师在乡村振兴中占据重要地位，乡村教师队伍的发展决定着我国乡村教育事业的发展水平，是促进乡村社会、经济和文化进步的引路人。[7]进入新时代以来，随着《农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划实施方案》《关于推进县(区)域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》和《银龄讲学计划实施方案》等政策的实施，一定程度上缓解了乡村教师人员短缺、师资配置不合理等现实问题，有效促进了乡村教师的专业发展，提升了乡村教师队伍水平。乡村教师职称评聘在一定意义上能够反映教育管理体制的公平性和科学性。在中小学教师职称制度改革进程中，国家多次提出职称评聘要向乡村学校倾斜，但是在实际的政策实施过程中，除了前文提到的职称结构一般性问题外，还存在一些由于城乡二元结构导致的特定问题。例如，“向城性”现象突出、职称晋升困难等“老大难”问题。特别是在一些小规模学校，由于在编教师数量较少，导致教师在工作中需要承担多重任务，但这部分工作不能在职称评审中被客观反映出来。同时如果按照岗位配置比例，这些学校甚至没有高级教师岗位。这些职称制度的结构性问题是制约乡村教师队伍发展的重要因素。因此，要更细致考虑进一步完善中小学教师职称制度，要特别出台有效举措推动职称评聘向乡村学校倾斜政策落地，从而提升乡村教师的职业吸引力、确保乡村教师队伍稳定有序发展。可以精准施策，瞄准政策执行过程中的深层次问题，破除政策制定的路径依赖，坚持以解决乡村教师的真实诉求为出发点，切实解决政策执行的最后一公里难题。[8]

具体来说，一是要统一城乡中小学教师岗位比例，解决城乡教师职称结构失衡的问题，同时要明确城乡教师的主要区别是工作地点差异，而非隐性的等级差异[9],要保证乡村教师拥有与城镇教师同等的岗位竞聘机会，且同等条件下优先聘用。对长期在乡村学校任教的教师，职称评聘可按规定“定向评价、定向使用”,不受总体岗位比例限制。吉林省人力资源和社会保障厅印发的《关于做好全省2023年职称制度改革和职称评审工作有关事宜的通知》中提出，优化基层服务“3010”职称申报评审机制。就是指在县(市)及以下学校任教满30年，且现仍在一线从事教学工作的教师，聘任中级职称满10年，可以直接认定高级教师职称。此外，为解决村小和教学点因规模小、教师人数少造成的职称配置问题，可以在现行乡村学校岗位设置比例的基础上再提高一定比例的岗位指标，并主要向村小和教学点倾斜。保证中小学教师职称制度改革的“红利”真正落实到坚守在村小和教学点的教师群体。二是职称评聘条件要向乡村教师倾斜，在保证底线要求的前提下，充分考虑乡村教师的工作特点，突破常态化的评聘标准，结合实际情况适当放宽标准，更加注重乡村教师工作实绩，考察教师在教学方法、教学技术等方面是否符合乡村学校学生的发展规律。对于长期在乡村学校任教，教学成果突出的教师，可以适当降低学历要求。同时，在乡村教师职称评聘时，不以论文、课题以及精品课等作为考核的绝对化指标，可采用教案设计、课堂录像等直接反映乡村教师教学水平的考核指标。对外语、计算机应用能力等可不作硬性要求。可以采取继续教育的形式，通过开展交流培训、开设在线课程等多种方式，提高乡村中小学教师队伍的综合素质。

(四)创新职称评定方式，拓宽中小学教师职称晋升通道

中小学教师职称的限额设计导致大量符合条件的教师不能如期晋升更高一级职称，造成了中级职称教师的大量积压，严重挫伤了教师的从教积极性，给教师队伍带来了不稳定因素。同时，由于晋升高级职称名额的稀缺性，而职称又直接与待遇挂钩，导致教师群体中出现了不同程度的不正当竞争，徇私舞弊和弄虚作假现象时有发生。教师长期受制于职称制度的限额设计，被迫成了制度规制下的“无意识个体”,[10]严重阻碍了中小学教师队伍的专业发展。因此，创新中小学教师职称评定方式，为教师提供多通道的晋升路径，能够有效改善中小学教师队伍的职称结构，在教师群体中形成积极的合作竞争机制。

一要推进职称评审信息化建设。要加快中小学教师信息化管理平台建设，建立全面的教师档案库。建设中小学教师职称网上评审系统，简化职称申报程序，优化办理流程，避免职称申报材料的重复提交，切实减轻中小学教师负担，为中小学教师“松绑”,提高职称评审效率。同时，中小学教师职称网上评审系统能够将教师的历次申报情况存档，可以随时接受监督核验。二要实行中小学教师职称分级、分类评定，构建多通道的晋升方式。要充分考虑不同学段、不同学科教师(特别是非升学科目)在岗位职责、工作特点等方面的差异性，形成多元的评定标准。避免由于受重视程度不同带来的晋升机会不均等。同时要打破从教年限、学历等客观条件的限制，规避“一刀切”式的评价标准。一方面为在教学一线工作多年而学历水平较低的老教师提供晋升中高级职称的机会；另一方面对优秀的青年教师，可以不考虑工作年限，单列比例，打通青年教师的职称晋升通道，避免“论资排辈”等现象的发生。使不同起点、不同需求的教师都能够获得符合自身实际的职业发展路径。三要扩大职称自主评审权力范围。将中小学教师职称评审权下放到各学校，由学校自行组建评审委员会，负责本单位的初级和中级教师职称评定工作。将结果上报相关行政部门确认。政府行政部门仅负责监督，落实学校用人自主权。随后，可在自主评定效果较好的学校开展高级职称自主评定试点。四要完善中小学教师职称同行评审制度。可以尝试打破区域限制，在全国范围内遴选高水平的教育教学专家和经验丰富的一线教师，建立覆盖全国的评审专家库。学校在进行职称评审时，可以自主从评审专家库中抽选成员，组成评审委员会。由此，既可以保证职称评审的科学性和客观性，也能够确保评审过程的公平性，避免“暗箱操作”。

为适应新时代新要求，中小学教师职称制度改革应该在我国总体人事制度改革的要求下，尊重教师个人职业发展规律，以满足教师的实际需求为出发点，优先解决中小学教师队伍建设中的突出矛盾，即中小学教师职称制度的结构问题。政府要做好顶层设计，统筹兼顾，完善中小学教师职称制度结构设置，创新职称评定方式，把中小学教师职称制度改革落到实处。

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基金资助:国家社会科学基金“十四五”规划教育学一般课题“中小学教师供给政策执行追踪与改进研究”(项目编号:BFA220178)研究成果;

文章来源:尹昊,王智超.中小学教师职称制度结构问题审思[J].中国教育学刊,2023(11):55-60.