一、引言

加快推进“大众创业、万众创新”是调整经济结构、增强发展新动力、走创新驱动发展道路的重大决策部署。2024年，全国普通高校毕业生规模达1179万人，比2023年增加21万人，高校毕业生人数再创历史新高。为了缓解就业压力，大学生创新创业给高校毕业生就业提供了一种可能的途径。近年来，随着乡村振兴战略的深入推进，越来越多的高校毕业生返乡下乡到农村创新创业，为推进农业供给侧结构性改革、活跃农村经济发挥了重要作用。大学生返乡创业是以高校毕业生以及在校大学生为群体的返乡创业活动。与其他传统创业者相比，大学生群体是现阶段我国最具活力和潜力的创新力量，其具备良好的教育背景和创造力。大学生返乡创业，一方面有利于将现代科技、生产方式和经营理念引入农业，提高农业质量效益和竞争力；另一方面，有利于激活各类城乡生产资源要素，推动农村产业融合发展。

已有关于大学生返乡创业的研究主要从两个方面展开：一是对政策演化过程进行分析，具体而言，中央政策的变化过程为初始酝酿、继续探索和全面推进等三个阶段，而地方政策的变化过程为地区试点、推广扩散和全面发展等三个阶段[1];二是对政策效应进行评估，其主要从政策评估框架和政策的就业拉动效应等视角展开[2],涉及创业环境[3]、信贷力度[4]、资金支持[5]、创业培训[6]等政策内容。可以发现，已有研究对返乡创业政策的历史演化与效应评估作出了有益探索，并提出了相应的优化建议。不过尚未有学者从多维视角出发，构建普适性的综合框架对返乡创业政策的效果进行评估。为此，本文以2015—2023年颁布的大学生返乡创业政策文本为基础，构建政策工具、发展阶段、利益相关主体的三维框架分析具体政策的影响机制以及优化策略。研究结论对于释放大学生就业潜力、促进大学生返乡创业具有重要作用和意义。

二、分析框架

构建理论框架有助于从整体上对返乡创业政策进行系统性判断。郭年顺基于资源基础理论和动态能力理论构建了“能力-机会”框架来分析企业创业和成长过程[7]。寇明婷等人从全创新链视角出发，以“政策制定、政策组合设计、政策网络与子系统、政策扩散与演进”等四个维度为基础构建理论框架来分析政策影响创新创业的机制[8]。鉴于本文重点分析大学生返乡创业政策的作用发挥机制，因此在借鉴已有研究的基础上，选取政策工具、发展阶段、利益相关主体等三个维度构建政策分析框架(如图1所示)。与已有学者采用的单一维度分析框架相比，三维分析框架可以更好地对政策措施的有效性和合理性进行阐释，进而提出优化策略。

(一)X维度：政策工具

从政府治理的视角来说，政策工具是具体政策措施的基本单位，是政府为了实现预期目标而采取的手段、技术或者方法，对经济社会的发展具有重要的影响作用。学者们对政策工具的分类主要包括以下类型：根据强制力的程度，分为强制性政策工具、混合性政策工具和自愿性政策工具[9];根据影响机制的差异性，分为经济性政策工具、法律性政策工具和交流性政策工具[10];而最具代表性的是根据执行方式的不同，将政策工具划分为供给型政策工具、需求型政策工具、环境型政策工具[11]。其中，供给型政策工具和需求型政策工具对大学生返乡创业活动具有直接的拉动和推动作用，而环境型政策工具对大学生返乡创业活动产生间接影响作用。本文采取此类划分方式进行政策文本分析。参考陈光等人的做法[12],政策工具分类及定义如表1所示。

表1政策工具分类及定义

(二)Y维度：发展阶段

企业成长理论认为，与其他有机体一样，企业作为社会经济组织同样具有一定的生命周期。企业的生命周期是企业成长的过程轨迹，在企业发展的每一个阶段，其各方面能力存在显著的差异。企业生命周期理论研究的目的在于对处于不同成长节点的企业探索与其特点相适应的组织形式、资源禀赋、治理结构来获得可持续发展能力。在初创阶段，企业需要资金支持以延续企业的发展；在成长阶段，企业需要通过技术创新来保持增长趋势；在成熟阶段，企业需要通过降低成本来维持市场份额。由于具体到返乡创业活动，不同的阶段需要不同的政策支持，因此为了识别大学生返乡创业政策对创业发展阶段产生的动态影响，本文将返乡创业发展过程划分为初创期、成长期、成熟期等三个阶段。

(三)Z维度：利益相关主体

利益相关者理论由弗里曼提出，在20世纪80年代后期逐渐引起了大量学者的关注。利益相关者主要指可以影响组织决策或者可以被组织活动影响的个人、团体或者群体。该理论认为，内部和外部的利益相关主体对企业的生存和发展产生重大影响，各个利益相关主体的出发点存在显著的差异，为了实现企业发展目标需要平衡和关注各个利益相关主体的诉求。大学生返乡创业作为一项由多个社会主体参与的系统性活动，各个利益相关主体基于其拥有的能力以及占用的资源对大学生返乡创业活动施加不同程度的影响。因此，为了使研究框架更加合理和严谨，根据利益相关者理论，本文将影响大学生返乡创业的利益相关主体划分为返乡创业者、返乡创业企业、高校、金融机构、政府部门等五个方面。

图1大学生返乡创业政策分析框架

三、研究设计

(一)政策文本选择

《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》(国发[2015]32号)是创新创业政策的标志性文件，该意见自发布之后便掀起了全国大学生创新创业热潮。因此，本文整理的相关政策颁布时间范围为2015—2023年。政策文本的选择主要基于以下步骤：第一，为了获得权威和可靠的政策文本，样本数据主要来源于北大法宝数据库、国务院及其他各个部委的官网；第二，以“大学生”“返乡创业”“农村创业”“科技创新”“创业孵化”“创业补贴”等为关键主题词在数据源中进行检索后得到初始政策样本库；第三，仔细从初始政策样本库筛选出与大学生返乡创业相关的政策文本，删除答复、部门转发等无关或无效的政策文本。按照上述步骤进行收集后，最终获得85份大学生返乡创业政策文本。纲领性和标志性重点政策如表2所示。

表2大学生返乡创业相关政策(重点节选)

(二)政策编码方法

为了保证文本分析的信度和效度，遵循以下步骤进行政策文本分析。第一，在前期样本收集和整理的基础上，研究小组对编码的方向和原则进行讨论，并达成一致。第二，借助于建构的政策工具、发展阶段、利益相关主体等三维分析框架，利用NVivo 12软件进行编码提炼。第三，为了保证编码过程的可靠性，由两名研究人员进行交叉编码，对于出现的类属歧义问题，由研究小组共同核对和讨论原始政策文本，最终得出一致的编码结果。部分按照政策工具进行的编码过程如表3所示。

表3大学生返乡创业相关政策编码举例(节选)

四、政策文本分析

(一)整体分析

1.大学生返乡创业政策发文主体分析

根据搜集的样本来看，大学生返乡创业政策发文主体主要呈现以下特点：第一，发文主体范围广泛。从政策颁发部门来看，包括中共中央、国务院、全国人大以及其他政府组成部门。具体到重点发文部门，根据表4统计来看，人力资源社会保障部、教育部发文量最多，分别发布了26项和20项政策文件。这说明作为高素质人才教育和培养工作的主管部门，为大学生返乡创业活动提供更有力的支持和保障。第二，部委联合发文趋势明显。按照政策发布的独立性，大学生返乡创业政策发文主体可以分为独立发文和联合发文。从政策文本的分布来看，人力资源社会保障部联合其他部委发布了20项政策文件，财政部联合其他部委发布了16项政策文件，教育部联合其他部委发布了15项政策文件。这表明大学生返乡创业活动是一项系统性的复杂工作，需要多个政府部门通力协作。第三，发文政策类型多样化。颁布的政策类型具体可以分为通知、意见、规划、决定、方案、指引等。此外，在众多政策文件中，既有宏观远期的指导性规划，也有微观近期的操作性文件，政策类型呈现多样性、系统性、规划和执行并存的特点。

表4重要发文主体分布

2.大学生返乡创业政策主题词分析

大学生返乡创业政策是指为了促进大学生返乡创业而发布的各项政策措施。词云分析作为一种数据处理的可视化技术，可以直观地发现具体文本的重点内容。为了更加准确地了解和认识大学生返乡创业政策关注的重点和焦点，在对政策关键词筛选和分词的基础上进一步进行词云分析(如图2所示)。大学生返乡创业政策中涉及面非常广泛，多个政策主题交互使用，主要关键词涉及新型农业经营主体、现代农业、创业补贴、减税降费、担保贷款等。结合词云分析，显示出大学生返乡创业政策关注的重点在于优化大学生返乡创业环境、大学生创业财税金融扶持等层面。

图2词云分析图

(二)三维比较分析

1.X维度：政策工具分析

样本数据显示，大学生返乡创业政策包含供给型、需求型、环境型等三种主要的政策工具。其中，环境型政策工具比重为48%,供给型政策工具比重为39%,需求型政策工具比重为13%。可以发现，环境型和供给型政策是大学生返乡创业政策工具的主要形式，而需求型政策工具整体比重在三大政策工具中最小。

环境型政策工具对政策目标的实现起间接促进作用，此类政策工具一般通过目标、计划、法规、金融与税收等方式营造良好的环境氛围来间接影响大学生返乡创业，主要包括金融支持、减税降费、知识产权、法律法规等政策子工具。在具体的政策子工具中，金融支持和减税降费比重最大，分别为39%和27%。金融支持政策主要包括对大学生返乡创业提供贷款贴息、风险投资等便捷高效的金融服务，解决大学生返乡创业融资难融资贵的问题，例如，鼓励金融机构开发集体经营性建设用地抵押贷款、宅基地使用权抵押贷款等；减税降费政策主要通过降低企业所得税、增值税等来缓解大学生返乡创业的经营压力。

供给型政策工具是指政府采用多样化的手段推动大学生返乡创业，这些工具直接促进政策目标的实现，一般具有积极政策导向作用，主要包含资金投入、用地保障、公共服务、基础设施、成果转化等政策子工具。在具体的政策子工具中，资金投入比重最大，具体为36%。缺乏创业资金是制约大学生返乡创业的主要困难之一，在具体实践中，国家财政对大学生返乡创业提供了多样化的资金投入，如创业孵化补贴、初创企业补贴、创业社保补贴、创业场租补贴等。此外，成果转化比重相对较少，具体为7%。成果转化是返乡创业活动的关键一环，因此有必要建设成果转化平台以及建立科研成果与行业产业对接的长效机制。

需求型政策工具是指政府为了减少外部干扰，通过采取多种政策工具释放需求，直接拉动政策目标的实现，主要包含政府采购、人才培养、示范基地、经营壁垒等方面的政策子工具。在需求型政策的子工具中，人才培养的政策比重最大，具体为42%。主要的原因在于，近年来，随着农村创新创业环境的持续改善，越来越多的高校毕业生返乡创业，成为乡村产业发展的重要力量，但人力资源作为创新创业的核心要素，仍存在总体数量不足、风险意识不强、示范带动能力不高等问题，因此应通过人才引进、创业培训、技能培训，加快形成高质量的大学生返乡创业群体。

2.Y维度：发展阶段分析

根据生命周期理论，大学生返乡创业发展过程包括初创期、成长期、成熟期。研究显示，政策措施涵盖了大学生返乡创业的各个发展阶段。政策使用强度由高到低排序依次为初创期、成长期、成熟期，具体来说，初创期政策比重为51%,成长期政策比重为34%,成熟期政策比重为15%。

初创期政策比重最大，表明初创期是政策支持的重点。刚成立的创业项目往往面临资金匮乏、经营能力不强等问题。据统计，初创项目的死亡率超过90%。尤其是针对特色种植、规模养殖、加工流通、乡村服务、休闲旅游等返乡创业项目，由于自身条件限制面临较高的创业失败风险。在这一阶段，政策使用频率最高的是创业补贴政策、创业孵化政策、教育培训政策等。这说明在初创期，政策的发力点在于为创业者提供资金支持、培养创业技能来帮助提高返乡创业的成功率。

成长期政策占比次之，表明成长期同样是政策关注的重点之一。经过初创期的技术和资金积累，成长期企业的商业模式和创新产品得到市场认可，具有成长速度快、创新能力强等特点。在成长期，企业往往需要更多的资金来扩大业务规模、增加销售网络和提升市场占有率。在这一阶段，政策使用频率最高的是完善基础设施政策、金融扶持政策、成果转化政策等。这说明在成长期，政策的着力点在于完善信息、交通、物流等基础设施推介优质农产品，以及改善金融产品来提升返乡下乡人员金融可获得性。

成熟期政策占比最少，表明该阶段获得的政策支持有限。企业在成熟期已经具备一定规模优势，这一阶段经营的重点在于维持市场份额、提高产品竞争优势。由于农业生产的特点以及激烈的市场竞争导致产品很容易受到价格波动的冲击。在这一阶段，政策使用频率最高的是税收优惠政策、人才支撑政策等。这说明在成熟期，政策的发力点在于通过减税降费为返乡创业项目提供可持续的发展动力，例如，国家税务总局对从事农、林、牧、渔业项目减免企业所得税、增值税等。

3.Z维度：利益相关主体分析

大学生返乡创业作为一项系统性活动，涉及众多利益主体参与其中。具体分析每个利益主体的政策比重，涉及返乡创业者为32%,涉及返乡创业企业为27%,涉及政府部门为18%,涉及金融机构为14%,涉及高校为9%。返乡创业者和返乡创业企业是政策扶持最主要的参与者，这也反映出大学生作为参与返乡创业最活跃的主体之一，在返乡创业政策体系中占据着最为重要的地位，其是返乡创业政策的核心利益主体。加大政策扶持力度有助于解决大学生返乡创业过程面临的困境和激发大学生返乡创业热情。

针对返乡创业者，主要的政策资源集中在创业培训、人才培养和补贴上。一方面，对具有发展潜力和带头示范作用的大学生返乡创业人员，依托普通高校、职业院校、优质培训机构、公共职业技能培训平台等开展创业培训；另一方面，对首次创业、正常经营一年以上的农村创新创业带头人，按规定给予一次性创业补贴。针对返乡创业企业，扶持政策涉及财税、金融、成果转化等方面。在财税政策上，降低初创项目企业所得税、增值税以及社会保险费等；在金融政策上，加大对大学生返乡创业项目的支持力度，提高金融服务可获得性；在成果转化方面，建设知识产权和科技成果产权交易平台，开展知识产权和科技成果产权交易、股权转让等业务。针对政府部门，其通过打造良好的营商环境来保证大学生返乡创业活动顺利开展。在市场准入和公平竞争领域，拓宽企业全流程办理渠道，降低市场准入门槛和制度性交易成本。针对金融机构，探索产品和服务创新推进农村普惠金融发展，为符合条件的创业项目提供便捷化的金融服务。针对高校，要求深化高校创新创业教育改革。通过课程建设、实践教学、指导服务等手段健全高校创新创业教育体系。依据人才培养和创新创业教育目标，推动专业教育与创新创业教育有机融合，在专业课程教学过程中强化创新创业教育。聘请知名校友、企业家等创业成功者担任创新创业课指导教师，增强大学生创新精神、创业意识和创新创业能力。此外，支持教师、科技人员以对外转让、合作转化、作价入股、自主创业等形式将科技成果产业化，并鼓励带领大学生创新创业。

五、研究结论与政策优化策略

(一)研究结论

第一，随着乡村振兴战略以及创新驱动发展战略的推进，大学生返乡创业已经吸引了政府的持续关注和高度重视。越来越多的部门参与到大学生返乡创业政策的制定中，这意味着加强政策协同可以更好地为大学生返乡创业提供保障。此外，从整体来看，政策内容愈发丰富，涉及返乡创业的各个领域。

第二，政策工具的使用呈现全面性和非均衡性的特点。从X维度出发，环境型政策工具、供给型政策工具和需求型政策工具均得到了广泛应用，但具体来看，环境型政策工具和供给型政策工具使用过度，而需求型政策工具使用不足，出现了非均衡的趋势。需求型政策工具对大学生返乡创业具有直接的拉动作用。从长远来看，需求型政策工具的缺失不利于大学生返乡创业活动的开展。

第三，政策措施涵盖大学生返乡创业全过程。从Y维度出发，基于生命周期理论，只有政策内容与返乡创业主体生命周期相互匹配，才能有效发挥政策工具的作用，进而促进大学生返乡创业。分析当前政策内容，尽管各类政策措施的使用较好地满足了各个阶段大学生返乡创业项目的需求，但从整体来看，其主要关注初创期和成长期，而需要支持的成熟期相关扶持政策较少。

第四，政策注意力在不同利益相关主体之间存在显著差异。从Z维度出发，政策措施主要集中在返乡创业者、返乡创业企业等核心利益主体，弱化了对金融机构、高校等次要利益主体的关注。一方面，便捷高效的金融服务可以缓解大学生返乡创业的资金压力；另一方面，高校通过构建创新创业教育体系提供智力支持。因此，未来应继续强化其他利益相关主体的作用发挥。

(二)政策优化策略

第一，深度优化政策工具整体结构，增加需求型政策供给。各种政策工具自身的特点决定了其作用发挥的机制和使用场合，一般来说，单一工具作用发挥有限，只有协调和优化政策工具组合，才能发挥最佳效果。相较于供给型政策工具和环境型政策工具，需求型政策工具应用比例偏低。需求型政策工具对大学生返乡创业具有明显的拉动作用。因此，下一步要增强需求型政策工具应用力度，提高政策拉力，以农牧(农林、农渔)结合、循环发展为导向，发展优质高效绿色农业，例如，通过政府采购、创业示范等手段措施来提高大学生返乡创业的积极性。

第二，强化政策措施与返乡创业生命周期匹配度，加大成熟期政策支持力度。大学生返乡创业是一项充满风险的动态发展过程，从初创期到成长期再到成熟期，其会面临不同的资源限制。针对现阶段初创期和成长期政策充裕，而成熟期政策不足的现状，应进一步加大成熟期政策支持力度，例如，通过成果转化奖励、研发投入补贴、税收减免等政策措施推进农业与旅游、教育、文化、健康养老等产业深度融合，提升农业价值链。总之，政府应根据大学生返乡创业过程特点和政策需求建立长效扶持体系，保持政策支持的连贯性和系统性。

第三，协调兼顾各个参与主体的利益，推动金融机构、高校等利益相关主体为大学生返乡创业提供支持。不同利益主体因其核心诉求的不同对推动大学生返乡创业的重视程度存在差异，这也是大学生返乡创业失败的主要原因之一。因此为营造良好的返乡创业氛围，要统筹兼顾各方的核心诉求，充分调动内外部利益相关主体积极投入大学生创业生态系统中。在将政策资源集中在返乡创业者以及返乡创业主体的基础上，对高校、金融机构等其他利益相关主体也应重点给予政策鼓励措施。高校作为大学生返乡创业人才培养主体，应继续推动高校创新创业教育体系改革：一是积极开发返乡创业案例课程，将乡村振兴融入课程教学中，通过生动鲜活的创新创业案例教学，培养大学生返乡创业热情；二是加强大学生返乡创新创业培训与指导，将专业教学与乡村创业实践有机结合，通过考察调研有市场前景、与当地乡村产业融合的创新创业项目，提升大学生返乡创业能力。

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基金资助:2023年度广东省教育科学规划课题(高等教育专项)“基于文本分析的广东省大学生创新创业政策研究”(编号:2023GXJK191);

文章来源:杨伟明,粟麟,李鑫.乡村振兴背景下大学生返乡创业政策评估与优化策略[J].黑龙江高教研究,2025,43(02):155-160.