一、理性审视:职业教育与产业结构的相互关系

在现代社会经济发展过程中,职业教育与产业结构关系紧密、相互影响,是一对共生、共利、互为因果的元素,两者相互影响又相互促进,通过不断变化和调适关系共同推动经济发展。

(一)职业教育与产业结构的本体属性和必然联系性

职业教育具有教育性和职业性双重属性是现代职业教育学的基本共识。其教育性需要它承担教育功能,其职业性则要求它对学生进行知识教育与培养。

1.职业教育的双重属性使它与产业关系紧密

职业教育的职业性实际上是历史与逻辑的统一,从职业教育的起源与演进肇始就带有职业、产业的基因。传授劳动和技艺是最初形式的学徒制,到16世纪学校形式的职业教育形成,而职业教育的现代走向是成为产业、国家和公民利益的“交集”。从逻辑视角看,产业作为现代社会经济的核心组分,它是社会存在的基础和主要活动场域,而其中的从事者已绝不是“自然人”能够承担的,必须由职业教育的介入才能达成,从这个意义上说,承担这一使命的职业教育就天然呼应产业的需求。

在现实性上,职业教育的这一双重属性使它与产业和企业的联系更为紧密,更要求职业教育在专业设置时根据社会经济发展中产业结构和岗位需求而不断调整,更注重培养过程中的产教融合、校企合作,这是职业教育的职业属性也是职业教育匹配、协调于产业结构发展的基本要求,因此职业教育与产业的关系更为紧密。

2.产业结构受经济发展和人力资源供给的双重影响

产业结构是经济、技术发展的结果,既与资源、气候、土壤等自然条件相关,也与政治制度、经济政策、生活习惯等相关,是由社会各方面的综合条件决定。从长期看,产业结构的变化具有趋同的规律,产业结构的趋势是三次产业合适比例,其中三次产业比重的渐次加大是结构高级化的标志。在生产力低下的农业经济时期,第一产业比值较大;工业革命后,世界工业迅速崛起,第二产业立即占据三次产业中较大比值;而在社会分工更细、生产力效率更高的现代化大生产中,各类服务业所占比值迅速上升,第三产业占据主导地位。引起产业结构变化的因素很多,经济的发展是核心的动因。

产业结构的样态需要合适的人力资源匹配,而且产业结构对人力资源来说是第一位的、决定性的支配因素。但人力资源的品质也具有能动的反作用,合适的、优化的人力资源和结构对产业结构的适配和产业发展具有推动作用;反之,人力资源结构与产业结构需求错配、扭曲抑或背离,对产业结构发展有延缓阻滞作用。在现代产业活动中,许多产业都需要知识型、技术型人才,并要求这种人才供应是规模化、结构化和持续化的,这对人力资源供给者之一的职业教育提出了诉求,即培养大规模的满足产业需求的高质量技术技能人才。显然,职业教育培养人才的智能结构、素质结构和层次结构影响着产业的存续和良性发展。

(二)职业教育与产业结构相互关系的理性分析

职业教育和产业结构的紧密关系,决定了职业教育与产业结构既相依相存又相互影响。

1.产业结构影响职业教育专业人才培养

“产业带动效应理论表明,某一行业(产业)的兴起会带动相关行业(产业)发展,也会导致就业人员总量及就业人员结构发生一系列变化”。[1]职业教育是以产业需求为导向的教育,产业生产所需要的劳动力人员很大程度上来源于职业教育培养,尤其是现代化大生产需要的高技能技术人员,因此,培养大批“适销对路”的技术技能人才是职业教育契合产业结构和变迁的需要,是职业教育承担社会功能的一项重要职责。具体讲,国家(地区)的产业结构规定着职业教育的专业结构和专业规模、层次。而职业教育主体“善”的价值取向更应该主动、自觉契合产业需求。2010年发布《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》,要求:“把职业教育纳入经济社会发展和产业发展规划,促使职业教育规模、专业设置与经济社会发展需求相适应。”从国家层面明确职业教育匹配产业结构、匹配经济发展。

2.职业教育为产业持续提供大量劳动力资源

职业教育的职业性属性决定职业教育培养的劳动力主要是针对产业的某些技术岗位和技能需要,因而职业院校的专业结构是按照产业结构中劳动力市场的需求设置,其较强的针对性使这些劳动力很好地适应了职业岗位。另外,职业教育培养人才的规模性、持续性,为产业发展提供了源源不断的技术技能人才,这种持续、充足而且高水平的劳动力满足产业发展人才需求的同时,也提高生产效率、减轻了产业成本负担。

3.职业教育提升产业劳动者能力和收入

在产业资本结构中,劳动力资源是对其影响较大的因素,没有劳动力资源的支持,任何一个产业发展都不可能实现。职业教育是为劳动力市场提供劳动力资源的供给方,劳动者劳动效率和技能水平的高低既影响产业的生产效率,也影响劳动者的就业和收入。舒尔茨“新增长理论”认为:“由于每个劳动者是不一样的,就是同一个劳动者在受到一定教育和训练前后,他的劳动的质量或工作能力、技艺水平和熟练程度,也是有差别的。”[2]同时舒尔茨还认为:“通过教育可以提高人的知识和技能,提高生产的能力。”因此,在产业存续和发展的影响因素中,劳动力资源是重要一项,它与职业教育密不可分。

二、现实关照:职业教育与产业结构协调的国际经验

在现代职业教育体系中,注重职业教育与产业结构的协调已经成为国际职业教育先进国家的普遍做法,德国和美国的经验和做法颇具代表性。

(一)德国职业教育与产业结构协调一致的成功经验

德国职业教育为配合产业需要,不仅注重培养工人对技术的极致追求,而且不断调整职业教育与产业的关系,使职业教育与产业结构发展协调一致。为适应德国经济发展、产业发展,德国职业教育出现过三次调整以适应产业结构变动。

1.第一次产业结构调整与职业教育协调跟进

第二次世界大战对德国的破坏是毁灭性的,三次产业都受到破坏,国民经济出现严重下滑,同时英国等周边国家的快速崛起又压缩德国的发展空间,于是德国迅速调整产业结构,将第二产业放在重点发展的位置,用第二产业带动其他产业,带动经济发展。经过十多年发展,至1960年“德国三次产业结构比重为5.5%、53.5%和40.9%,第二产业在三大产业中占有明显的优势地位”,[3]德国经济呈现飞速发展,有人称这时的德国出现“经济奇迹”。

第二产业发展需要具有一定技术技能的熟练工人,原有的中等层次职业技术教育无法满足产业对人才的需求,职业教育所培养的人才与产业发展的劳动力需求出现不协调,于是德国对职业教育进行调整,将重点放在培养高层次应用型专业技术人才,创建了三年制的高等专科学校(即应用技术大学),让学生在毕业时能够掌握一定技术独立从事职业活动。这很好地调整了德国的教育结构,既匹配了产业劳动力人才需求,又促成德国高等教育体系中“双元”结构的形成。

2.第二次产业结构变化与职业教育协调匹配

进入70年代后,随着经济发展和劳动力需求格局的变化,第三产业的重心作用凸显。1975年到1980年5年时间,德国的三次产业结构比例发生重要变化,第一产业比重由2.9%下降到2.2%,第二产业比重由47.7%下降到44.8%,第三产业比重由49.4%增长到53%。[3]产业结构已向第三产业倾斜。

第三产业的迅速崛起导致人才需求结构重心由第二产业的技术人员转为第三产业的管理、服务人员。职业教育通过劳动力市场“晴雨表”调整布局与内部运行重心,以匹配产业的迅速发展之需要。德国经济研究所(西柏林)的研究数据显示:“1961年至1982年,制造业生产领域减少了40万就业者,而技术管理和贸易等非生产领域却增加了近100万人。”[5]在这一变化过程中,德国政府在压缩低技术传统工业大力扶植高技术工业的同时,加强了信息技术教育,改善职业培训,并建立新的职业培训体系,从政府层面使职业教育匹配产业结构。

3.第三次产业结构调整与职业教育的适应性协调

进入20世纪90代后,德国又开始调整产业结构,这次产业调整主要是向高新技术产业、高附加值及新兴产业转移,是“再工业化”的调整。经过再工业化调整,第一产业比重进一步减少,第三产业比重进一步提升。

为适应这次以发展新经济为核心的产业调整政策,在市场调配和国家干预下,职业教育结构也随之进行了调整。一是拓宽专业和增加专业以适应新技术发展,让学生不只掌握本专业的技术和更多的知识,还可以选择更新的专业。二是拓展应用技术大学规模。“1993—2012年间,德国应用技术大学的数量从125所增加到214所,远远高于其他类型高校的数量增长。”[6]充足的劳动力又使德国经济迅速发展,成为世界经济发展的重要带动者。

(二)美国职业教育与产业结构协调的法律制定

第二次世界大战后,美国经济总量一直占据世界最大份额并持续上升,这种稳定的发展态势不仅与其战后经济恢复有关,也与其产业结构调整密切相关,更与其职业教育紧密协调产业结构相关。产业结构调整推动了美国经济发展,职业教育则助推了美国产业结构的调整和升级。

1.美国建国初期的产业发展与职业教育

美国建国之初农业占经济主导地位,约90%以上的人从事与农业相关的工作。到第一次工业革命前,美国GDP中一半来自第一产业的农业,农业占据三次产业中的主要地位。数据显示:“第一产业占GDP的比重为50%,第二产业为36%,第三产业为14%。”[7]

为了摆脱落后农业的生产方式,美国提出对青年农民进行职业技术教育,相继成立了农业技术学院。1821年第一个农业职业学校在缅因州建立,此后康涅狄克、宾夕法尼亚、马萨诸塞等州也成立了与农业相关的学校,培养农业发展所需人才。1862年美国国会通过《莫雷尔法案》,开始拨地办学,并“把职业教育当做发展经济的重要手段,把加强培养农业技术人才视为国家繁荣的关键”。

2.工业化初期的产业结构和职业教育

19世纪末20世纪初,美国通过工业革命逐步迈向工业化,第二产业得到不断发展。1900年工业产值超过农业产值,1920年工业就业人口超过农业就业人口,工业产值、工业就业人口双双领先农业之后,以制造业为主的第二产业在美国经济中占据了主导地位,三次产业结构的比重也发生根本性变化。

“为了适应这一产业结构的变化,1906年成立了工业教育促进协会。从此,美国职业教育开始侧重于工业职业技术教育。”[8]加之第一次世界大战后与军需品有关的产业迅速发展,急需大批有文化、懂技术的技术员或熟练工人,为此美国出台了《国家职业教育法案》(1917),规定联邦政府要每年为职业教育提供700万美元的经费,并在公办的普通中学开设职业科设置选修的职业课程,职业教育开始得到法律保障。

3.工业化迅速发展期的产业结构和职业教育

20世纪20年代到70年代是美国经济发展最快的时期,既有工业革命带来的加速影响,也有美国职业教育随着产业结构调整对产业的助推作用。随着工业化加速,到70年代美国的产业结构则变为:“第一产业只占2.8%,第二产业比重下降到27%左右,第三产业上升到70%左右,其中信息业达50%以上。”[7]

第三产业成为主导产业后,与产业结构变化紧密相关的职业教育也发生重大改变。一是第三产业需求的技能和技巧,必须经过专门的教育和培训;二是伴随着工业化、效率提高带来的劳动力剩余,其重新就业转岗呼唤职业培训;三是应对二次大战后大量退伍军人的生计问题需要提供就业培训。这些都成为扩大职业教育受众群体的要求,需要职业教育协调匹配。

为化解职业教育与产业结构人才需求的矛盾,美国制定多项法律推动职业教育的发展。1945出台《退伍军人就业法》,1953年发布的《美国总统经济报告》显示,共有780万退伍军人接受职业教育。1958年国会通过了《国防教育法》,增加政府对职业教育的经费资助,把职业教育的对象扩大到普通居民。1963年国会通过了《职业教育法》,将在校生训练、高中毕业生职前训练、弱势群体职业训练都纳入职业教育,提供政府补助,并继续拨款协助建立地区职业教育中心。1968年对《职业教育法》进行修正,进一步强调职业教育的重要性。1974年国会通过《生涯教育法》(CareerEducationAct),既强调学校教育与工作世界的结合,为学生未来的工作生涯做准备,又规定政府要拨款在全国推广生涯教育。

4.新世纪前后美国的产业结构和职业教育

进入80年代,美国第三产业强势上升,第三产业的发展势头和吸纳的劳动力数量远远高于第一产业和第二产业,从80年代到21世纪初,美国对一些传统工业进行技术改造,致力于解决制约创新活动的瓶颈,推动高级生产要素相匹配。经过努力,到2009年美国三次产业的比值变为“第一产业占1.1%,第二产业占21.5%,第三产业占77.4%”。[10]继续承袭前一个阶段的发展趋势,第一、二产业占比不断下降,第三产业强势上升。

在这一阶段,美国的职业教育政策也在不断调整,适应着产业结构的发展变化。1982年通过《职业训练合作法》,规定政府要资助职业训练,帮助有就业障碍的人提高技能水平实现就业;1984年通过《柏金斯职业教育法案》,取消接受补助学生的年龄限制,开启全民职业教育新时代;1990年和1998年两次对《柏金斯职业教育法案》进行局部修改,强调普通教育与职业教育结合,要求全民掌握科学知识和职业技能;进入21世纪,随着产业结构变化和科技发展,美国政府先后颁布《不让一个孩子掉队法案》(2001)和《美国振兴与再投资法》(2009),规范和支持职业教育的发展。

三、自我谛视:我国职业教育与产业结构协调的判断和借鉴

我国的产业结构在新中国成立后的短短几十年中经历了由第一、二产业占主导地位到第三产业成为主导产业的过程。由于我国产业结构在几十年中变化迅速,加之职业教育起步较晚,致使目前的职业教育与产业结构存在许多不匹配、不协调的地方,需要在改革过程中不断进行协调,需要借鉴发达国家的做法和经验,使职业教育快速匹配产业结构。

(一)我国职业教育与产业结构协调性的现状判断

1.职业教育的专业结构与产业结构存在不协调

职业教育与产业结构是否匹配可以从专业结构和产业结构的协调性窥见一斑。有学者收集1997—2016年20年间的产业结构、就业结构和高职专业结构数据,对比分析后发现职业教育的专业结构、就业结构与三次产业结构存在不协调。[11]有研究者以江苏、浙江两地现代产业中的汽车、制造业、建材、化工、物流业、金融业和房地产等产业的人才需求作数据,对比两地职业教育的专业结构和人才培养结构,认为区域范围内职业教育专业结构并未支持当地的支柱产业结构、人才需求结构,表现出专业结构与产业结构的不适应。[12]

2.职业教育的人才能力结构与产业发展需求的人才能力结构不匹配

我国产业队伍中的大部分劳动力来自职业院校,全国1400多所职业院校每年可提供300多万毕业生,为产业发展提供了充足、持续的人力资源。进入21世纪以来,随着新经济的发展,高端产业和产业高端中高新技术含量逐步提高,企业生产自动化和智能化水平不断提高,对技术人才的文化素养、专业理论知识和技术水平等要求大幅提高,创新能力、学习能力、岗位迁移能力成为产业人才需要的工作能力必备。反观我国职业教育,新知识、技术、工艺和素质能力等并没有及时整合到职业教育的教学内容中去,毕业生的能力结构与产业需求的智力能力结构也存在系统的偏差,而这种偏差是职业教育的错位导致的,是职业教育的人才培养模式已经不适应现代产业发展,造成职业院校的部分毕业生不具备现代产业发展所需要的能力结构,不能适应现代产业的岗位要求。

3.职业教育的人才层次结构与产业结构不协调

随着生产力提高,产业结构中的资本结构不断调整,由人力资本占主导向知识技术资本占主导的方向发展。第一产业占主导时人力资本就是生产力,而现代化的大生产中,知识和技术成为提高劳动生产率和生产效益的主导。因此,现代产业结构的调整既是三次产业比重的调整也是人力资本的调整,不断提高的劳动生产率需要更高层次的人力资源。“在产业结构升级的背景下,新兴产业从物质资本密集型向技术资本密集型过渡,或者从技术密集型产业向知识密集型产业转换,对高级技术人才和创新型人才的需求增加,而当前我国职业教育培养的人才可塑性差,难以适应产业结构升级的需要。”[13]一专多精、宽专业的复合型创新型技术人才成为企业欢迎的人才。

(二)职业教育与产业结构协调性的国际经验借鉴

分析德国、美国的经验和做法,可以看出职业教育只有匹配产业结构才能助推产业发展,职业教育的人才结构只有匹配产业结构的人才需求才能保障充分就业和高质量就业,因此必须保持职业教育与产业结构协调一致,必须推进职业教育与产业的深度融合。

1.借助法律政策推动职业教育匹配产业结构

美国的经济发展中,为了让职业教育与产业结构协调一致,国家层面出台一系列相关法案,拨地设置职业学院、投入资金、扩大职业教育受众群体等等,极力保持职业教育与产业结构的协调一致。在政府的支持和法律的约束下,美国的职业教育较好地匹配产业结构,促进了美国经济的发展。我国产业结构在国家宏观调控下正不断优化,如何让职业教育与产业结构保持协调性也需要从法规和政策上给予保障。1985年出台《关于教育体制改革的决定》,确立我国的职业教育进入教育体系;1996年颁布《中华人民共和国职业教育法》,以法律形式明确职业教育地位;2002年国务院出台《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》,大力推动职业教育发展;2019年颁布《国家职业教育改革实施方案》,更是对职业教育有力的推进;目前国家正在就《职业教育法》修订征求意见。

由于我国职业教育快速发展,机制体制不断创新,因此相关的法律、制度也要及时跟进。一是及时修订法规,对不符合当前实际的条款进行增减,如现行《中华人民共和国职业教育法》中“企业应当根据本单位的实际,有计划地对本单位的职工和准备录用的人员实施职业教育”的法条,非常模糊没有约束力,亟待修订;二是在法律的约束下细化政策和制度,继《建设产教融合型企业实施办法(试行)》后,可再制订《产教联盟认定管理办法》,明确联盟内企业和学校的责任和义务;三是落实深度参与职业教育的企业的激励措施,如《建设产教融合型企业实施办法(试行)》提出“金融+财政+土地+信用”的组合式激励。因此,国家一定在政策、制度、措施上确保职业教育与产业结构协调一致。

2.借助建设产教融合型企业建立产教“对话”机制

在德国的产业结构调整中,每一次的产业结构变化都影响到职业教育,而职业教育也在极力保持和产业结构协调一致。其中就有制度框架产教联络机制和体制的设立,德国“双元制”职业教育管理框架是法律依据下的政府协调,联邦文化与教育部长联合会、联邦职业教育研究所和州政府学校发展研究所是管理主体,行业协会广泛参与,并掌管职业教育中的教育培训内容和质量监控。从顶层建立产业和职业教育联通的基因。

我国职业教育与产业“对话、联姻”的体制机制正在建设,包括部级联席会机制建设、产教融合激励制度建设、产教融合型城市建设等。为更好地保持职业教育与产业结构协调一致,还应在上述体制机制建设的基础上,完善或构建在省域(直辖市、自治区)层面的产教融合机制化“对话平台”;构建以产出为导向的评价制度,即通过对毕业学生能力结构、人才梯次结构等与产业需求匹配度的系统评价;建立“跨界融合”的职业教育管理组织,如参考德国设立“职业教育管理局”的经验,在产业的某层级领导、管理界面建立职业教育管理或赋予职业教育管理职能组织。

3.借助现代科学技术进行精准判断和协调

从技术的角度促进职业教育与产业结构匹配达成也是现实的一条有效路径。当前大数据、云计算、物联网、人工智能已在各领域应用,职业教育可以充分利用这些科技成果,实现职业教育与产业结构的精准匹配。

建议政府、学校、企业联合发力,促成职业教育与产业发展的协调。一是由工信部和教育部联合建立数据对接应用平台,面向全国职业院校和所有企业,发布职业教育与产业相关的信息,做到分开、透明;二是研究机构通过大数据和云计算,预测和掌握产业结构的变化趋势及人才需要,为职业教育的专业结构、招生数量提供基础数据,做到全面、准确;三是职业院校要充分借助大数据和云计算,调研产业人才需要结构和层次,让学校的专业结构、人才结构精准匹配产业发展和岗位需求,做到精准、衔接。

4.借助职业教育体系完善提升人才培养层次

产业发展也需要人才支撑,而当前产业发展的趋势是向精细化、知识化、高层次方向发展,通过原始人力成本得到生产效率和效益的时代已经结束,取而代之的是需要掌握现代知识和现代技术的高层次、高水平、知识型、技能型人才,是不再局限于高职层次的更高水平的职业教育。

我国职业教育一度被归为普通教育中的层次教育,没有得到社会承认,更没有形成独立的体系,导致职业教育曾被认为是断头教育、就业教育,严重制约了职业教育体系的建立。目前,职业教育不再被认为是层次教育而自成体系,不过由于体系建立较晚和高层次学校偏少,致使目前职业教育中的更高层次人才还不能满足高端产业和产业高端的发展需要,一些职业教育的硕士、博士也只有理论水平缺乏实践技术。因此,还需要借助国家职业教育体系完善的良机,从学校布局、专业设置、培养模式等方面进行改革,匹配产业结构发展需求。一是合理布局,增加高层次职业院校数量,满足职业院校学生提升技术和学历的需求,满足产业发展高水平人才需求;二是制定高水平技术类学位标准,为高水平职业院校学生颁布技术类学位,让技术能力和学位相匹配;三是探索高水平技术技能人才培养模式,不再局限于学校内的培养模式,可让毕业生通过企业工作实践达到一定技术水平,再回校领取技术类等级证书。

四、结束语

综上,职业教育与产业结构的协调一致,既需要政府的适度干预也需要职业教育的主动匹配,只有职业教育培养的人才与产业结构所需人才保持适度比例,才能让职业教育与产业结构保持协调一致,才能让职业教育成为助推产业升级和发展的人才资源、技术力量。

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基金:2017年度全国教育科学规划教育部重点课题“京津冀高职教育与产业结构协调性研究”,课题编号为DJA170314,主持人:刘斌.