2019年3月5日，李克强同志首次在政府工作报告中提出“百万扩招”这一概念，旨在鼓励更多应届高中毕业生和退役军人、下岗职工、农民工等参加高等职业教育；同年4月30日，国务院常务会议通过了《高职扩招专项工作实施方案》并于5月8日正式发布该方案；2019年12月，教育部为了加强扩招后的教学质量，制订并出台了《关于做好扩招后高职教育教学管理工作的指导意见》，文件要求高职院校必须快速完成相关人才培养方案的制定，寻找适合的教学模式以及建立相关质量评价体系；2020年5月22日，李克强同志在政府工作报告中再次提及高职扩招，这是“高职扩招计划”连续第二年被写入政府工作报告；2021年3月5日，李克强同志再次提出：2020年我国已实现高职扩招100万人目标，我们要继续努力完成高职扩招三年行动目标。可以看出，高职“百万扩招”政策是党中央和国务院做出的重要决定，是为缓减当今社会的就业压力和弥补我国技能人才短缺的现状。高职扩招作为当今国家层面“六稳”“六保”的重要举措，有关部门和国内高职院校积极响应。但“百万扩招”与传统职业教育相比，其在生源对象、教学组织和管理模式上大相径庭。

一、多源流理论概述

多源流理论是在1984年由美国著名学者约翰·金登最早提出的，当时在西方国家极其盛行。其大多被用于研究政府和非政府的政策议程分析，后来慢慢变成一个分析政策变迁或者决策者剖析政策形成的理论工具。该理论主要以问题源流、政策源流和政治源流三大源流为对象，构建分析框架[1]。三个源流的产生、发展和运行互相独立，但是它们会在某个关键的时间节点（也就是成熟的时机）实现汇合，随之而来的是，“政策之窗”被打开，这个时间段往往很短暂。随着“政策之窗”被打开，政策议程的多个源流融会贯通，政策即出台。当然，这是最理想的情况下政策变迁的模型。现实中，一项政策的出台，必定会受到多方因素的制约，包括内因和外因。具体而言，三大源流中，问题源流是指决策者将他们的主要注意力聚焦到社会的某一个主要问题，比如本研究中的就业问题，但这个社会问题如果想要变成一个公共问题，那么需要一个系统的、完整的触发机制，才能把常态问题转化成紧迫的社会问题，进而成为大众关注的焦点问题，马海群认为，多源流理论能够回答为什么政策制定者会着重观察这些问题，而对其他问题置之一旁，以及让这些问题进入政策制定者的视野中，并将其引入议程不断推进；而政策源流则是政策的主体和客体、该领域的专家学者以及各方利益群体就解决此项社会问题而进行的讨论、争议的内容，具体包括各种解决办法、专家学者的建言献策、得出的备选方案、设计过程等；政治源流指政策利益相关者的情绪反应，如公民和公众舆论的变化等[2]。

二、高职扩招政策的分析

（一）高职扩招的问题源

根据多源流理论，一项政策的出台，必然会聚焦到一些大家共同关注的社会问题，也就是问题源。对于高职扩招政策的出台原因，在学术界有多种不同的声音：有学者认为目前高职院校太多，一些竞争力小的学校存在严重的招生困难，扩招政策能在一定程度上缓解其招生压力；也有学者认为，扩招是为了实现全民教育、促进教育公平，让那些想上大学的人“圆大学梦”，就像20世纪90年代的大学扩招一样，目标在于普及高等教育。而笔者认为，高职扩招更多地是要解决我国的就业难题，包括扭转就业的供给侧失衡的局面，解决一些特殊群体如新兴产业工人、下岗工人、退伍军人的再就业难题。

1.就业的供给侧结构失衡明显

就业是最大的民生问题，是当前我国“六稳”“六保”任务的工作重点，因为保住居民的就业就保住了人民的“饭碗”[3]。从市场的角度看，由于存在市场失灵的现象，我国的就业结构呈现供给失调的结构性矛盾，换言之，就业难与招工难共存。一方面，企业出于经济转型发展的需要，急需大量懂技术的人才；另一方面，由于校企分离，高校毕业生在学校所学知识与企业所需严重不匹配，简而言之，就是人才资源的错配与稀缺。从国家的角度看，我国的经济发展结构已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。以前，我国的制造业主要以承接外国的业务为主，人们依靠出卖廉价劳动力获取微薄的收入，但随着我国经济的快速发展，这种粗放型经济增长方式已经不适应，迫切需要转变。所以，高职扩招让那些只能通过出卖廉价劳动力的人重新学习新技术，无疑是该项政策的最大意义所在。

2.生源的迫切需求

高职扩招政策助力高等教育普及化、终身教育的实现[4]。首先，新型产业工人、下岗工人和退伍军人等特殊群体相对年轻，进入社会后已经能明显感觉到自己的受教育水平与社会不协调，他们当中有懂技术而理论知识欠缺的，也有技术和理论知识都缺乏的。在这个信息瞬息万变的社会，他们渴望学习新知识、新技能。其次，在现代产业中，大部分从业人员来自职业院校，无疑已成为我国经济转型发展的主力军，高职扩招政策面向的招生对象正是新型产业工人等一些急需获得知识和技能的群体，事实上，这些群体中有各类优秀人才，特别是新型产业工人，他们年轻、有活力，基本接受过高中以上水平的教育，接受能力较以前的农民工要高[5]；此外，由于信息技术的快速发展，他们每天接收到的信息也是多样化的，使得他们价值取向呈现多元化，随之而来的是自我期望值也较高，他们渴望被社会认可，希望获得公平的受教育机会。以新型产业工人为例，他们大都是农村中典型的精英群体，无论是年龄还是教育方面，与未流出的农民相比，他们都具有极大的优势。然而，他们的就业却不尽如人意，他们大多陷入收入低、环境差、待遇差且极不稳定的窘境。

（二）高职扩招的政策源

政策流是由专家学者、党政官员、各种媒体、利益团体等提出的各种解决方案和政策建议，由政策专家通过参与讨论等方式发挥政策的作用，进而被政府官员接受、形成操作上可行的政策方案的一系列过程。党和国家的高度重视为高职扩招政策提供了非常重要的保障；专家、学者深入调研，以各种形式参与了政策论证，论证的核心内容主要包括：如何调整政策的方案，改进人才培养的方法，如何保证完成“六稳”“六保”任务等。

1.党和国家的高度重视

高职扩招政策连续在政府工作报告中被提出，可见其受重视程度。从问题源分析中可看出该政策的主要目的是解决国家的供给侧不平衡的就业问题。而国家的政府工作报告中对此提及就业，包括“六稳”“六保”政策的提出，均表明国家高度重视就业。就业是民生问题，如果国家长期存在就业难题，就难以实现现阶段的目标，其实质性的原因是存在市场失灵、资源配置错位。要从根本上解决就业难题，就需要国家自上而下的制度引导，企业和高校发挥其主体作用。当下，从经济发展的角度看，国家给予企业和高校相应的扩招补助，如参与校企合作的企业获得一定的减免税的机会；从思想政治上看，党和政府始终坚持以人为本的执政理念，始终把困难群众挂心上，始终将全面建设小康社会当作目标[6]。所以，高职扩招政策得以实施，最主要是党和国家高度重视。

2.专家学者的大力支持

专家学者们的建言献策往往能够引起政府和公众的关注，他们主要是通过发表公开论文、专著、咨询报告等形式来推动政策议程的建立。近五年来，以“高等职业教育改革”为主题在知网上发表的论文就高达570多篇，高等职业教育的教学改革一直以来都是专家学者关注的焦点[7]。随着高职教育的认可度逐渐上升，高职学生也越来越受到企业的青睐。可以说，在改革的过程中，学者们的这些宝贵意见和建议为国家的政策制定奠定了基础。在2019年提出高职扩招政策之前，专家学者们已经做了大量研究，发现：我国出现就业难题并不是因为缺乏人才，而是缺乏适合的人才，缺乏用得上的人才。如广西大学某科研团队曾对防城港某一大型钢铁企业进行调研，该企业负责人表示：并不是企业挑剔，而是整个城市很缺乏懂技术的人员。

3.学校和企业的积极配合

2019年高职扩招政策实施后，全国上下掀起了一场轩然大波，各省的高职院校纷纷感受到高职教育的重要性，并采取积极的措施实施高职扩招政策。一方面，许多高职院校与企业签订校企合作协议，积极培养“双师型”教师，鼓励高校教师到企业挂职，深入了解企业的需求，与企业负责人一起研讨人才培养方案。另一方面，高职院校不断增加教学设备，以满足扩招带来的学生学习需求。

（三）高职扩招的政治源

概括来说主要是从党和政府的执政理念、社会的大众舆论以及相关利益者这几方面来表现。

1.党和政府的执政理念

党和政府的执政理念对高职扩招政策文件的出台具有决定性的作用。从思想政治的角度看，党的执政理念始终强调以人为本，党的教育目标始终是立德树人，为社会培养“四有”人才。2016年至2018年的职业教育报告显示，高职教育的就业率已经远远大于本科毕业生的就业率，可见，高等职业教育作为高等教育的重要组成部分，从促进教育公平的角度看，国家的教育目标是优化教育资源的配置，最终促进全社会教育公平，对整个职业教育的发展具有引领和示范作用，高职扩招政策符合我们党以人为本的执政理念，符合国家注重教育公平和社会可持续发展的理念，始终努力实现人民对美好生活的向往。

2.全民学习、终身学习的理念深入人心

随着科技革命和工业革命的加速，利用“互联网+”教学手段进行职业教育教学已成为世界各国不可阻挡的时代潮流[8]。一方面，现代信息技术可以促进人民个性化的学习。在现代教育领域中，新的职业教育体系可以很好地整合教育资源，日益获得人们的认可。比如，新型产业工人、退役军人这些群体或许刚刚找到自己心仪的工作，但是又不想放弃提升自己，面对工学矛盾，他们期望获取个性化、终身化教育，由此可见，社会的公众舆论推动着高职扩招政策的实施，高职扩招需要根据人们的需求进行教学改革，比如，不可能像全日制学校一样只在课堂学习，需要将集中面授和工厂定期实习相结合；或者充分利用现代信息技术，线上、线下相结合等个性化的方式进行教学。另一方面，现代信息技术可以实现教育公平，促进全民学习[9]。以慕课、微课为代表的现代教育手段，使得优质的教育教学资源变得人人都触手可及，尤其是对于边远山区的学员而言，以前从来不敢想象可以亲自听到某领域专家学者的讲座。全民学习、终身学习的理念深入人心，使得高职扩招政策的外环境得以优化，有助于政策的实施。

3.高职院校具备扩招的潜在能力

高职院校的规模是实现高职扩招的基础[10]。近年来，国家加大对高职院校办校的支持力度，极大地激发了高职院校办学的自主性。由于政府的扶持，高职院校可以吸引更多优秀教师及科研队伍，与企业紧密结合，研究出更适合社会发展的人才培养方案，所以，扩招政策反而倒逼高职院校不断提升自己的教学质量，提高自身的竞争力，为其扩招奠定基础。与此同时，各地的民办高校也雨露均沾，积极响应国家的扩招政策，它们较公办高职院校有更强的活力和创新能力，有更广阔的发掘空间。此外，许多地方将中职学校合并于高职院校，其实是实现了资源的优化重组，一些老牌的中职院校有经验丰富的教师资源，但是其面临生源困难等难题，与高职合并，是双赢的做法[11]。所以，高职院校具有扩招的潜在能力，为扩招政策的实施提供了良好的政治环境。

（四）对策分析

从高职扩招政策的议程设置来看，该项政策的出台在一定程度上缓解了目前国内严峻的失业问题，与我国现阶段的战略目标相符[12]。同时，也顺应了我国经济产业结构转型期对于知识型、技能型、创新型高技能人才的迫切需求，更体现了党和政府“以人为本”、努力办好人民满意的教育的育人理念。在专家、学者等行动者的有力推动下，高职扩招的“政策之窗”最终在政治源流中被打开[13]。但高职教育与本科教育有区别，无论是从生源结构上看，还是从人才培养的目标来看，都存在极大的差异[14]。从学生的角度看，高职的生源具有多元性、起点低等特点；其目标是培养岗位需要的技术型人才而不是侧重培养科研型人才，为此，如何改革高等职业教育的招生制度以及制定相关配套制度提高高职人才培养质量？如何通过扩招倒逼高职院校“办适合的教育”“办个性化的教育”，促进我国教育类型多元化和多需性？这是扩招政策实施后迫切需要解决的问题，只有解决好这些问题，才能化挑战为机遇，将储量劳动力转变成优质的劳动力资源，实现人才的资源优化配置，抓住大好时机，开创高职教育发展的崭新未来，引领职业教育更好更快发展。笔者提出以下几点建议：一是急需高职院校主动与企业深入合作，不断深化产教融合、加强校企合作[15]；二是要准确定位课程目标、改变传统教学模式、采用多维度评估体系等提高人才培养质量，以便培养出一大批敢于创新、善于创新的高技能技术型人才，从而更好地服务于我国现代企业的高质量发展[16]。

三、结束语

文章以多源流理论为理论基础，分别从问题源、政策源和政治源分析了高职扩招政策，分析在我国当前国情下三大源流的相互关系，其中就业结构的供给侧失衡是问题源，国家的高度重视和专家学者的大力支持是政策源，公众的需求形成了主要的政治源，最终三者耦合，成功开启了所谓的“政策之窗”[17]。最终得出，高职扩招的教育政策是符合现代经济转型的需要的，其为高等职业院校实施和规范扩招政策提供了一定的理论基础和现实意义。

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[12]李克强.政府工作报告(摘登) [N]人民日报,2021-03-06(3).

[13]高靓国务院印发《国家职业教育改革实施方案》多措并举提升新时代职业教育现代化水平[J]中国建设教育,2019(2):77.

[14]《高职扩 招专项工作实施方案》发布[J].大学(研究版), 2019(5):11.

[15]教育部召开《高职扩招专项工作实施》新闻发布会司徒书记出席并发言[J]装备制造与教育,2019,33(2)-.2.

[16]薛婷.“百万扩招”背景下高职学前教育专业琴法课程教学探究:以汉中职业技术学院为例[J].大众文艺, 2020(23):172-173.

[17]管志利多源流框架下突发公共危机决策中的政策变迁及其清晰化治理[J].中共宁波市委党校学报, 2021,43(1):90-99.

文章来源:钟锵.基于多源流理论浅析高职扩招政策[J].现代职业教育,2023(22):149-152.