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浅析突发公共卫生事件应急处置相关法律问题

2021-09-13 445 上传者：管理员

摘要：以突发公共卫生事件应急处置立法为起点进行探寻,深入结合突发公共卫生事件应急处置的现状,着重以突发公共卫生事件应急处置治理方式、政府应急处置制度、生物安全以及生命健康权、知情权与隐私权的四个方面,分析我国突发公共卫生事件应急处置所面临的法律困境,并针对此困境提出立法建议:强化法治的方式、政府的治理能力及建设能力、生物安全和个体权益的保障,以期推动我国突发公共卫生事件应急处置相关法律的完善。

关键词：
卫生事业管理
应急处置
新型冠状病毒
突发公共卫生事件
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世界卫生组织（WHO）于2020年1月30日发布宣告，将新型冠状病毒疫情确认为世界重大突发公共卫生事件。WHO于5月1日发布宣告，新冠肺炎疫情依然保持为“全球密切重视的突发公共卫生事件”。如今新冠肺炎疫情引发的突发公共卫生事件仍处于应急处置阶段，而相关公卫事件所应遵循的法律规章应该有哪些呢？如何做到依法合规实施防控疫情措施呢？依法应急处置的施行难点在哪呢？笔者从法理学角度予以多方面分析，破解应急处置的难点并提出相应策略与建议。

一、我国突发公共卫生事件应急处置法律规范发展沿革

2002年11月，我国发现非典型性肺炎（SARS);2009年3月，美国等地首先发现甲型H1N1流感病毒（别称：猪流感），随即发展成国际突发公共卫生事件并严重影响我国；2019年12月，武汉首先发现新型冠状病毒肺炎（2019-nCoV）。在SARS、H1N1、新型冠状病毒各自引起的突发公共卫生事件的处理中，中央和地方都按照当时应急处置情况修订了相关法律规章。笔者梳理了2003年至今的突发公共卫生事件应急处置的法律规范（见表1），以期从现有制度中窥探规范建设的已有基础及存在的不足。

表1突发公共卫生事件应急处置有关法律规章制度列表

如前表所述，突发公共卫生事件应急立法以2003年《突发公共卫生事件应急条例》公布实施为标志，相关规范不论是应急准备阶段还是应急处置阶段都处于从宏观到微观的具体细节进行不断改进。就应急准备阶段而言，应急预案制定从无到有一步一步起草，应急队伍组建及培训规则逐步细化，应急物资保障制度从储备计划到各相关部门履行职责、调用方式及过程都不断清晰明了；就应急处置阶段而言，各政府部门的信息报告责任及报告过程逐步明确，现场处理分工逐渐清晰且越来越重视基层队伍在第一现场的作用[1]。

若突发公共卫生事件是由强传染性传染病引起的，其应急处置与防控措施将面临错综复杂的形势和复杂艰巨的工作。国家对于新冠疫情的防控已常态化，公共卫生应急处置相关条例健全迫在眉睫，对于传染病而言，防患于未然是最佳治理办法。

二、突发公共卫生事件应急处置的法律制度困境

（一）突发公共卫生事件应急处置法规位阶较低

现突发公共卫生事件以条例规章为主，处于较低层次，甚至有个别地方立法存在着越权行为。由全国人大及其常委会制定的法律规定较少。例如，广东省人大常委会2003年11月27日公布施行的《广东省突发公共卫生事件应急办法》第六条规定：当事件出现以后，人民政府应即成立由专业人员组建的突发事件应急处置指挥中心。此规定对当时疫情与其后类似事件处理有非常重大的积极意义，但政府部门发布停市、停工、停业、停课决定，为法律专属立法权范畴[2]，地方性法规并无此权力。此次新型冠状病毒肺炎爆发期间，各省（包括自治区和直辖市）的人大纷纷通过立法授权政府采取应急处置措施。

（二）政府以及相关部门应对疫情的体系不健全

突发公共卫生事件应对是一项全面协调、工作量巨大、时间紧迫的系统工程，政府及社会各界需将各方资源调配到位，动员人民进行防范及应对，政府以及相关职能部门对于突发公共卫生事件治理应开足马力全力发挥作用，共同完成目标。公共卫生突发事件处理涉及以下内容：1．应对机制。其中包括：（1）权威与实时的指挥机制；（2）科学与高效的决策机制；（3）综合与顺畅的协调机制。2．应急救援机制。3．药品与器械储备机制。4．监控预警机制。现实是“分类管理、分级负责”之“分”者有余，而“统一领导、综合协调”之“合”者不足。现行突发事件应急处置仍以分部门、分类型的单一分散型模式为主。此模式专业性比较强，有利于调动专业力量应对，但因政府部门在处置同一突发事件时所根据的法律依据不同，所采取的应急应对措施难以协调一致。特别是此种以部门和专业应对模式为基础的管理机制，难以有效应对突发公共卫生事件同时引发的社会经济等一系列问题，若同时发生两种以上突发事件，则政府更难以统筹应对。同时，因为突发卫生事件发生时对事件预防力度不够、相关部门沟通协调性差、无指挥决策机构等原因，政府应对突发公共卫生事件存在效率低、效果差等现象。突发公共卫生事件应急处置不仅需要建立卫生与相关行政部门运作机制，更需要中央和地方政府指导与监控。权威、专业指挥决策机构的设立、各级医疗组织协作、地方政府与卫生行政部门联动、各级医院医疗设备设施的储备充足与适用对突发公共卫生事件应对体系能动性的充分发挥起着关键作用[3]。

（三）综合执法体系尚未形成

一方面，卫生健康综合执法机构尚未健全、人手配备不足、装备手段落后，难以适应当前日益繁重的卫生健康领域特别是医疗卫生执法工作需求。从其他角度来看，由于突发公共卫生事件涉及部门多，受多项法律调整，可构建多种法律关系，出现不协调现象也在所难免，畸重畸轻或错漏情形时有发生。例如，2020年2月，新冠肺炎一级应急响应期口罩严重短缺时，湖北省洪湖市某药店因销售差价0.4元/只口罩而被罚的事件引发关注[4]。同时，与此相关的售假案、诈骗案大量涌现，并占同期同类案件较大比例，市场监管、公安部门分别依法进行查处。2020年2月10日，最高人民法院、最高人民检察院、司法部、公安部联合制定并发布《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》；4月16日，《最高人民法院关于依法妥善审理涉新冠肺炎疫情民事案件若干问题的指导意见（一）》紧随其后；5月13日，《最高人民法院关于依法妥善办理涉新冠肺炎疫情执行案件若干问题的指导意见》相继发布。以上《意见》为针对此次疫情引发的突发公共卫生事件，事中出台相关政策指引，从侧面表明长效机制有待建立和完善。

（四）生命健康权、知情权与隐私权保护缺位

在新冠肺炎疫情防控中，存在着许多对立价值取向与目标，比如公共卫生安全可能会限制个体行动自由，群众知情权可能会涉及个人隐私权等。政府不断加大信息公开力度，从公布疫情相关数据，如确诊病例数、疑似病例数，以及病人来源，如来自境内或境外国家地区等，直至公开其活动轨迹，以便让公众尽可能做好个人防护，并自觉采取相应排查措施。然而，有人不满足于此，当得知自己所居住小区有新冠确诊病人或疑似病人、甚至仅是密切接触者时，反应过激，要求公开当事人所在楼栋、房号等详细信息，而获悉具体信息后，按图索骥上门谩骂滋扰，造成其生活不便和巨大身心压力。由于人们谈病色变，有的人惧怕染病或被隔离，甚至做出令人痛心的极端行为。因此，人格尊严、地域非歧视的平等保护等宪法意识应大力强调。此外，有的地方有人利用自媒体等形式大肆造谣传谣，政府部门还需加大对相关法律规章的宣传解读，同时，执法部门要及时明确执法的范围与界限。《中华人民共和国民法典》第四编人格权编中，明确规定要让健康权、隐私权和个人信息受到法律保护。《民法典》施行将有力推进民事领域依法治理的新台阶，并将带来一系列新挑战与思考。

（五）强制医疗关系中权利义务缺位

《突发公共卫生事件应急条例》第三十九条的六个“应当”明确了医疗卫生机构职责，其中仅一个“应当”是医患直接对应的，即“医疗机构应当对密切接触传染病病人者采取必要的隔离观察措施，密切接触者也应听从医生、护士的安排”。尽管如此，在突发公共卫生事件医疗施救过程中，强制医疗关系中权利义务仍然明显不对等，产生的一系列问题引人关注。

一是医疗授权不足。此次新冠肺炎病例，实行统一规范管理，隔离治疗期间谢绝探视，患者死亡其亲属不能现场与遗体告别，且遗体须迅速杀菌与焚烧处置，遗物处置亦严格对待。收治任务重的医院，医务人员无暇与患方亲属联系，而疫情重点地区，一家人分别进行隔离治疗的为数不少，此时需授权医务人员在上列情形及时作出决定并执行。在一些重大传染病疫情中，如SARS、狂犬病、人禽流感等，病人尸体的消毒与火化、遗物处理等，以及为查明病因的遗体解剖等，医疗卫生机构应被授予更大权限，但如缺少法律明文规定，则可能产生医疗纠纷，很大几率使医疗机构陷入泥潭，甚至被提起诉讼，走上法庭[5]。

二是医疗机构权益保障欠缺。在医务人员方面，现行法规与职业道德规范，都要求在突发公共卫生事件防范处理中，医务人员（包括疾控、公卫、护理人员等）要坚守一线，但医疗防护措施、休息、生活待遇等权益如何保障则无相关规定。此次湖北新冠肺炎疫情被有效控制，疫情防控阻击战成功后，国家才出台相关政策，且惠及面较为局限。在医疗机构方面，医院是相对独立的经济实体，当医疗用房被政府征用，或部分临时封闭、停诊时，医院收入会受到严重影响。同时，即使收治了相关病人，因病人支付能力、意愿等原因，欠费、逃费等现象屡见不鲜。凡此种种如何补偿，现行法规缺乏具体可操作规定，实际上公立医院虽可根据公立医院改革和财政补助有关政策提出申请，但如何补、补多少只能通过部门间沟通协调报政府决定。

三是患方权益保障不够。对病人而言，感染传染病后，在隔离医学观察期间，对诊疗方案基本上没有选择权，诊疗费用不能自主控制，而医疗保险、财政承担费用有着种种门槛条件，因病致贫或影响生活质量水平之事时有发生。对劳动者与工作单位而言，强制隔离措施会造成一定的经济损害，包含停工和停业所影响的工资、收入、房租、商铺租赁费用等，《传染病防治法》规定，如被隔离的人员是在单位工作的，被隔离人员所在单位必须继续支出其隔离期间所享有的薪酬。强制隔离是一种必需的合规的管控措施选择，基本不存在对与错（合法性）的问题，但存在是否公平（适当性）的问题，对侵害后果应有合理分摊机制。

三、突发公共卫生事件应急处置立法构建

（一）完善法律规范体系

一是从立法、严格执法、强化监督、落实责任、依法救济等环节入手，健全突发公共卫生事件应急相关的法律规章[6]，更有效地通过法律保障公民权利，更有效地依法行使公共权力，变成应急情况下行政机关权力与其他国家政府部门权力、行政权力与公民权利、行政权限与政府职责、行政成本与社会成本、公民社会义务与合法权利救济等之间的良好协调关系以及健全的法律校准制度。其中，构建国家生物安全法律法规体系[6]与此是相辅相成的，生物安全立法其应遵循风险预防、谨慎发展与全程管理等原则[7]，适应国家生物安全应急体系和能力现代化建设需要[8]。

二是将行政应急性原则纳入相关法律规章基本原则体系中，完善疫情防控各类主体参与补偿机制。对于各利益相关方合理的利益诉求政府应予照顾，并补偿或者奖励作出贡献的相关组织机构，以提升社会各界参与疫情防控的积极性。其中对于企业参与补偿机制，一方面是想方设法降低其负担，降低因疫情影响停工停业带来的损失，并助力复工复产，稳定经济社会发展。另一方面，对企业等社会力量主动为突发公共事件处理提供的支持，需使用的配套服务或物资，受益方或财政应承担成本，让社会力量提供的支持能及时到位并派上用场，并减少其额外支出，从而鼓励更多善举且更可持续。

三是发挥行政指导作用。行政指导作用是在其职责范围内提供指导、劝告、建议等无强制力且无直接法律效果的行为。行政指导成本低、效力高，拥有应急性和灵活性并十分尊重相对人的主体性，展现公共卫生行政服务，具有可操作性和必要性，实施行政指导是突发公共卫生事件应急处置中的政府职责与有效手段。因此，突发公共卫生事件应急处置不仅仅只是使用行政强制、行政指令措施，还应酌情采取行政指导措施互相协调发挥作用，全面管制，保障人民生命健康、维护社会和谐稳定。

（二）强化政府治理能力建设

一要真正转变政府职能[9]。如何应对新冠肺炎疫情，政府所肩负的职责是其他任何组织及其力量无法替代的。因此，政府应及时转变职能，必要时把提供公共服务作为首要任务，才能在疫情来临时，有预见性、强担当和行动力去履职尽责。

二要科学构建纵向事权划分、横向职能配置的政府公共卫生管理体制架构。剖析并规定五级政府公共卫生管理的权利，改善同级政府相关部门涉及公共卫生管理的职责，尽量减少职能的重叠交叉，禁止各部门互相推诿扯皮，提升处事效率。

三要提升政府及相关部门人员的公共卫生管理水平。公共卫生管理需要很强的专业能力，专业的事要交给专业的人干，对管理部门干部特别是领导干部的选拔、分配，首要看重的就是其专业业务能力。

四要加强基层组织建设。公共卫生管理工作的重点应该放在基层，基层组织在公共卫生管理特别是“非典型性肺炎”、新冠肺炎等突发公共卫生事件中的作用至关重要。

五要提高政府应对媒体的能力。突发公共卫生事件社会关注度高且高度敏感，政府对突发公共卫生事件信息公开制度要更加透明、细化，新闻发布会应当实事求是、有理有据，以提升政府公信力。主流媒体信息发布要客观准确、全面详细、迅速快捷，保障公民知情权，正确引导社会舆论。医学研究者和医务人员要发挥巨大作用，针对突发公共卫生事件发布专业解读，及时答疑解惑。对于互联网的信息管理[9]也应加强，防止谣言及假新闻破坏社会安定。

（三）强化个体权益保障

突发公共卫生事件涉及的个体权益保障，所涉及的不仅仅是少数个体，还针对更广泛的人群，甚至是全球所有个体的权益。突发公共卫生事件应急处置措施及其对一些个体权益的限制是完全符合生命伦理基本原则的，且这些处置措施具有一定的法理依据，如我们常说的应急避险原则[10]。在突发公共卫生事件应急处置法规中，添加利益相关者的权利保障条款，把利益相关者的权利保障作为国家实行应急处置权的主要和有利补充[11]。一方面医疗机构不仅仅是要细化隔离检疫等强制性医疗规则及措施，另一方面，政府也应按照《宪法》《民法典》等有关法律条文规定，对于个别个体及少数集体的权利侵害予以行政赔偿。

参考文献：

[1]孙梅,吴丹,施建华,等.我国突发公共卫生事件应急处置政策变迁:2003-2013年[U]､中国卫生政策研究,2014,7(7);24-29.

[2]马韶青.完善我国应对突发公共卫生事件的法律机制[J].医学与法学,2010,2(1):27-28.

[3]诚然,韩锋.政府突发公共卫生事件应急管理机制探析[J].中国卫生资源,2014,17(5):377-379.

文章来源：戴世登,戴君尚.突发公共卫生事件应急处置相关法律问题探讨[J].中国卫生法制,2021,29(05):26-31.