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疾病预防控制机构突发公共卫生事件应急能力的现状分析

2022-02-10 85 上传者：管理员

摘要：本文对我国疾病预防控制机构公共卫生突发事件应急能力现状进行了分析总结。既往研究表明，疾病预防控制机构应急能力的强项主要包括应急制度、应急办和领导小组、应急预案和技术方案、应急队伍、突发事件监测和分析、应急处置；弱项主要包括装备储备、培训和演练、风险评估及预警、实验室检测、事后评估。今后应加强全国性调查研究、标准化评估研究及实战演习研究。

关键词：
公众健康
应急能力
物资储备
疾病预防控制机构
突发公共卫生事件
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突发公共卫生事件（以下简称“突发事件”）是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒及其他严重影响公众健康的事件。2008年卫生部“卫疾控发[2008]68号”文规定，突发事件应急处置是疾病预防控制机构（以下简称“疾控机构”）七项基本职责之一。2019年底暴发的新型冠状病毒肺炎疫情暴露出我国疾控机构突发事件应急能力的短板，如应急人员专业经验不够丰富，对重大突发事件的早期响应不够及时等[1]。

目前已有一些对卫生应急能力评估方法的综述[2,3]，但还较缺乏对疾控机构等卫生部门应急能力现状的总结。为对疾控机构应急能力建设提供参考，本文对2015年国家卫生计生委颁布“全国疾病预防控制机构应急工作规范（试行）”以来的相关文献进行了归纳分析。对万方医学数据库和中国知网中发表于2015-01/2021-08的文献进行检索，关键词为“突发公共卫生事件”和（或）“应急”和（或）“机构”和（或）“能力”，对检索到文章的参考文献作进一步检索，删除内容不涉及疾控机构应急能力及发表时间不符合要求的文章后得26篇文献，现综述于下。

1、疾控机构突发事件应急能力现况

1.1 体系建设、应急队伍和装备储备

根据国家卫计委卫生应急能力调查方案[4]，体系建设包括应急制度、应急办和领导小组、应急预案和技术方案、多部门协作工作机制、指挥决策系统等，应急队伍包括应急队和专家库，装备储备包括设施设备和物资储备。国家卫健委对全国省、市和县级卫生部门（含疾控机构）的普查结果表明，各级卫生部门体系建设得分（63～85分）和应急队伍得分（84～94分）较高，但装备储备得分（55～75分）略低；全国58%的疾控机构设置了独立应急办，省、市和县级的设置率分别为87%、42%和59%；省级卫生部门相关得分高于市级和县级[4,5]。

通过使用自行设计的或国家卫健委的调查问卷[4]，福建省[6]、广西省[7]、贵州省[8]、海南省[9]、浙江省[10]、南宁市[11]和泸州市[12]对本地所有市级和县（区）级疾控机构的普查结果显示，各地疾控机构体系建设得分（72～86分）较高；应急办和领导小组设置率（90%～100%）较高，应急预案制定率（88%～100%）较高但技术方案制定率（58%～86%）略低；应急队设置率（90%～100%）较高但专家库设置率（28%～58%）较低；应急物资储备率为56%～86%。通过自行设计调查问卷，北京市[13,14]、云南省[15]、河南省[16]、河北省[17]和郑州市[18]对本地市级或县（区）级疾控机构的普查或抽样调查结果显示，各地疾控机构应急体系建设较完善，其中应急制度、应急预案和技术方案制定率达90%～100%，专项经费设置率为35%～95%，独立应急办设置率为20%～45%；应急队设置率达100%但应急人员职称较低（初、中级职称占60%～80%）；应急物资储备齐全率较低（25%～70%）；市级疾控机构相关能力高于县（区）级。

这些研究中，全国性普查结果[4,5]的代表性及证据力度最强，各省对市级和县（区）级疾控机构的普查结果[6,7,8,9,10,11,12]次之，各地对市级或区（县）级疾控机构的普查或抽样调查结果[13,14,15,16,17]最差。综合考虑各研究结果及其证据力度提示，我国疾控机构应急体系建设大致完善，但其中的独立应急办和专项经费设置率、应急技术方案制定率偏低；应急队伍基本健全，但其中专家库设置率较低；应急物资储备不够齐全。

1.2 培训演练和宣教科研

国家卫健委对全国各级卫生部门（含疾控机构）的普查结果表明，卫生部门培训演练得分（60～70分）和宣教科研得分（47～75分）均不高，省级卫生部门相关得分高于市级和县级[4,5]。福建省[6]、广西省[7]、贵州省[8]、海南省[9]、浙江省[10]、南宁市[11]和泸州市[12]对本地市级和县（区）级疾控机构的普查结果显示，各地疾控机构培训演练得分为50～73分，年度培训演练开展率较高（60%～100%）；宣教科研得分为30～62分，科研开展率较低（0%～20%）；市级疾控机构相关能力高于县（区）级。北京市[13,14]、云南省[15]、河南省[16]、河北省[17]和郑州市[18]对本地市级或县（区）级疾控机构的普查或抽样调查结果显示，各地疾控机构年度培训演练开展率达95%～100%。综合考虑各研究结果及其证据力度提示，我国疾控机构应急相关培训演练和宣教科研能力较弱。

1.3 监测预警

根据国家卫健委卫生应急能力调查方案[4]，监测预警包括突发事件监测和分析、风险评估、预测预警。国家卫计委对全国各级卫生部门（含疾控机构）的普查表明，卫生部门突发事件监测预警得分（70～85分）较高；省级疾控机构突发事件日常风险评估开展率达100%，但市级和县级开展率略低（分别为78%和72%）；省级卫生部门相关得分高于市级和县级[4,5]。福建省[6]、广西省[7]、贵州省[8]、海南省[9]、浙江省[10]、南宁市[11]和泸州市[12]对本地市级和县（区）级疾控机构的普查结果显示，各地疾控机构监测预警得分为65～96分；突发事件报告率达95%以上，但风险评估开展率（50%～90%）和预警发布率（45%～85%）略低；市级疾控机构相关能力高于县（区）级。北京市[13,14]、云南省[15]、河南省[16]、河北省[17]和郑州市[18]对本地市级或县（区）级疾控机构的普查或抽样调查结果显示，各地疾控机构突发事件监测率和分析率达100%，风险评估开展率为35%～100%，预警发布率为35%～65%。综合考虑各研究结果及其证据力度提示，我国疾控机构对突发事件的监测能力较强，但风险评估和预测预警能力较弱。

1.4 应急处置和事后评估

根据国家卫计委卫生应急能力调查方案[4]，应急处置包括组织指挥、现场调查、防控措施等。国家卫计委对全国各级卫生部门（含疾控机构）的普查表明，卫生部门突发事件应急处置得分（88～95分）较高但事后评估得分（60～70分）较低；县级卫生部门应急处置得分高于市级和省级，但事后评估得分低于市级和省级[4,5]。福建省[6]、广西省[7]、贵州省[8]、海南省[9]、浙江省[10]、南宁市[11]和泸州市[12]对本地市级和县（区）级疾控机构的普查结果显示，各地疾控机构突发事件应急处置得分为67～95分，应急处置开展率达95%～100%；事后评估得分为60～70分，事后评估开展率为50%～77%；市级疾控机构事后评估能力高于县（区）级。北京市[13,14]、云南省[15]、河南省[16]、河北省[17]和郑州市[18]对本地市级或县（区）级疾控机构的普查或抽样调查结果显示，各地疾控机构突发事件规范处置率（80%～100%）和原因查明率（85%～100%）均较高。综合考虑各研究结果及其证据力度提示，我国疾控机构应急处置能力较强但事后评估能力较差。

2、问题和建议

上述对疾控机构应急能力的调查研究表明，我国疾控机构应急相关体系建设较好，应急队伍配置到位，但装备储备不够完善；培训演练和宣教科研能力较弱；应急相关监测和分析能力较强，但风险评估和预警能力较弱；应急处置能力较强但事后评估能力较差。这些现况在对特定突发事件应急能力及对应急人员的研究中也得到印证。对湖北省[19]和广东省[20,21]疾控机构传染病防控演习研究、对江苏省[22]和湖北省[23]疾控机构突发中毒事件应急能力的普查、对山西省[24]和广东省[25]疾控机构突发食品安全事件流行病学调查能力的普查表明，在传染病疫情等特定突发事件应急能力方面，疾控机构应急组织管理和应急队伍配置较好，但其中专家库设置率和应急经费配置率略低；应急设施设备和物资储备不够完善；培训演练、风险评估、现场调查、实验室检测和应急处置能力还有待提高。对浙江省[26,27]、长沙市[28]和深圳市[29]疾控机构应急人员的调查表明，应急人员监测能力较强但采样和检测能力较差；受调查者认为疾控机构应急人员数配置不够，多部门协作机制运行效果较差。综上所述，对检索到的26篇文献归纳分析后可知，我国疾控机构突发事件应急能力的强项主要包括应急制度制定、应急办和领导小组设置、应急预案和技术方案制定、应急队伍配置、突发事件监测和分析、应急处置，短板主要包括装备储备、培训和演练、风险评估及预警、实验室检测、事后评估。

“全国疾病预防控制机构应急工作规范（试行）”规定，疾控机构应做好应急准备工作，包括应急制度、应急预案和技术方案、应急队伍、物资储备、培训和演练；开展突发事件监测及分析；开展日常和专题风险评估并提出预警建议；开展现场调查与应急处置，包括流行病学调查、标本采集与实验室检测、采取防控措施等；开展风险沟通和事后评估；对相关单位进行技术指导。针对我国疾控机构应急能力现状，建议疾控机构应按照国家要求，进一步提高应急能力强项，完善应急管理制度，省级和市级应设置独立应急办，至少每3年对应急预案进行一次修订或评估；优化应急队伍配置，提高专家库设置率和应急人员专业资质（如职称和学历）；提高规范应急处置率。同时，疾控机构应注意补足弱项，完善设施设备配备（如现场快速检测设备），提高应急物资储备齐全率；加强培训演练，每年对应急人员培训不少于4次，每年至少开展一次演练；提高风险评估开展率，省级疾控机构每月至少开展一次日常风险评估；加强实验室能力建设，提高实验室检测病原体和理化危险因素的能力；提高预警能力和事后评估开展率。

此外，既往研究主要有以下不足：①全国性研究较少。一些研究[11,12,13,18]仅涉及某个市或区，结果外推性差。目前仅有两项全国性研究[4,5]，且不是对疾控机构的专门调查，调查时间也较早，不能反映全国疾控机构应急能力的最新现况。②各研究采用的调查问卷不同，难以对结果进行比较。一些研究[4,5,6,9]采用国家卫计委的卫生应急能力调查问卷，另一些研究[7,8,10,11,12,13,14,15,16,17,18]则根据相关文献、工作规范和评估标准等自行设计调查问卷。由于各问卷包含指标及赋分方法均不同，无法进行机构间横向比较。③实战演习研究较少。因突发事件发生率极低，通过直接观察突发事件来研究机构应急能力较为困难，而问卷调查结果和机构实际能力间可能存在较大差异，故实战演习已成为研究机构应急能力的一种重要方法[30]。目前仅有三项实战演习研究[19,20,21]，且结果均以描述性分析为主，缺乏定量分析。建议今后应定期对全国疾控机构应急能力进行调查研究，加强标准化评估问卷研究和实战演习研究。

3、讨论

在应对公共卫生突发事件的过程中，疾控机构负有识别疫情、启动应急响应、开展现场流行病学调查、制定应急方案和实施防控措施等重要职责和功能；为快速、有效应对各种公共卫生突发事件的挑战，必须不断加强疾控机构应急能力建设。本文对检索到的26篇相关文献的归纳分析表明，我国疾控机构应急能力的强项主要包括应急制度、应急预案和技术方案、应急队伍、监测和分析、应急处置，短板主要包括装备储备、培训和演练、风险评估及预警、实验室检测、事后评估。今后应加强全国性调查研究、标准化评估问卷研究及实战演习研究。

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